Pour une politique du carbone vivant | terra nova

La crise sanitaire que nous vivons vient de loin : de l’effondrement de la biodiversité et de la pression que nous exerçons sur les écosystèmes qui ont favorisé l’éclosion de la maladie,

lit-on ici ou là, de l’explosion du trafic aérien qui accélère sa diffusion, de la réduction des moyens de l’hôpital, de l’imprévoyance face au risque pandémique, de l’insuffisance de la

coopération internationale en matière de santé, qui ont rendu un confinement sévère nécessaire malgré ses conséquences économiques et sociales. Cette crise révèle donc de manière brutale et

soudaine les limites de choix effectués à bas bruit, qui sont pourtant des choix de société quand ils accroissent la vulnérabilité des sociétés contemporaines. L’arrêt de l’activité

industrielle et des transports a par ailleurs conduit à redécouvrir le poids des épandages agricoles et du chauffage au bois dans les émissions de particules fines, dont le niveau est resté

plus élevé que prévu. Cette crise a donc révélé notre besoin d’accroître notre résilience, d’accélérer la baisse des émissions de gaz à effet de serre, la transformation des pratiques

agricoles, l’optimisation des usages du bois, tout en disposant de productions locales, notamment pour nos produits de première nécessité, à commencer par les produits agricoles et

agroalimentaires. Tirer les leçons de la crise suppose alors d’accélérer la transition écologique et de repenser la politique agricole à cette lumière, donc de proposer enfin une véritable

politique du carbone vivant. C’est à cet objectif qu’entend contribuer cette note. 1. POURQUOI UNE POLITIQUE DU CARBONE VIVANT ? 1.1. L’AGRICULTURE ET LA FORÊT ENTRE PUITS DE CARBONE ET

ÉMISSIONS Les politiques publiques organisant la transition écologique et énergétique se sont longtemps concentrées sur la réduction nécessaire des émissions de carbone fossile.

L’agriculture, la forêt et l’élevage comptent pourtant pour plus du quart des émissions mondiales de gaz à effet de serre. Ces activités ont en commun d’intervenir sur le cycle du « carbone

vivant » produit par la photosynthèse, à l’origine des chaînes alimentaires. Leurs émissions sont avant tout composées de méthane et de protoxyde d’azote rejetés par l’agriculture et

l’élevage, et du déstockage de CO 2 provoqué par la déforestation et le retournement ou l’érosion des sols. En France, l’agriculture représente 2 % du produit intérieur brut, mais 18 % des

émissions de gaz à effet de serre, avec une spécificité : les émissions agricoles ne sont majoritairement pas d’origine énergétique, dues à l’usage de carbone fossile, mais sont contrôlées

par des processus biologiques et liées au carbone vivant. Pour endiguer le risque d’un réchauffement de plus de 2 °C, il faut donc traiter à la fois le carbone fossilisé du système

énergétique et industriel et le carbone vivant des chaînes alimentaires et de la forêt, l’un pouvant d’ailleurs se substituer à l’autre, quand les résidus agricoles, de bois, les déchets

alimentaires fournissent des combustibles renouvelables qui peuvent se substituer aux énergies fossiles. Le carbone vivant représente en outre le principal puits de séquestration du CO 2

atmosphérique dans les prochaines décennies. La France a émis 445 Mt de CO 2 eq en 2018. L’agriculture et la gestion des déchets en ont rejeté 95 Mt sous forme de méthane et de protoxyde

d’azote ; l’agriculture et la forêt en ont simultanément retiré 40 Mt de l’atmosphère, principalement grâce à la croissance des arbres dans les forêts. Toutes choses égales par ailleurs, le

puits de carbone national n’absorbe donc qu’un peu plus de 40 % des émissions liées au carbone vivant (40 sur 95). La neutralité carbone est encore loin pour l’agriculture, sans même parler

de l’ensemble des autres secteurs émetteurs de gaz à effet de serre. La réduction des gaz à effet de serre doit atteindre 83 % pour satisfaire l’objectif de neutralité carbone en 2050 (base

2015) en France, tous secteurs confondus. La Stratégie nationale bas carbone (SNBC), dont la dernière version a été adoptée en avril 2020, prévoit ainsi pour l’agriculture une baisse de 20 %

(par rapport à 2015) d’ici 2030 et de 46 % d’ici 2050. Il n’est donc pas possible de réduire les émissions de gaz à effet de serre, d’accroître le stockage du carbone par la photosynthèse

sans construire une politique du carbone vivant, sans penser globalement, systémiquement, l’usage des sols comme les effets de nos choix sur la biodiversité et la santé humaine. 1.2. UNE

POLITIQUE PUBLIQUE À CONSTRUIRE 1.2.1. Une PAC à réinventer La Politique agricole commune n’a pas pour objectif exclusif de contribuer à la transition écologique. Elle vise d’abord le

maintien d’un revenu décent pour les agriculteurs. Mais, à la suite des états généraux de l’alimentation en France et dans le cadre de l’émergence de la stratégie européenne « De la ferme à

la fourchette », le développement d’une stratégie de mise en œuvre d’une alimentation saine et de qualité, en valorisant les plans alimentaires locaux, devrait constituer un objectif naturel

pour la prochaine PAC. L’annonce du European Green Deal, l’aggravation du dérèglement climatique et de l’effondrement de la biodiversité justifient ainsi pleinement que la politique

agricole commune contribue enfin vraiment aux objectifs environnementaux. Une politique du carbone vivant permet en effet de se préparer aux tendances lourdes que constitue la montée en

puissance, aux côtés de l’agriculture de firme, d’agricultures locales non productivistes, d’une agriculture engagée, au nom du développement durable, dans des transitions technologiques

majeures – elles-mêmes mieux acceptées –, donc d’une agriculture très ouverte aux questions environnementales et de bien-être . Ce n’est pourtant pas la manière dont sont construites à ce

jour les politiques publiques. Si la Politique agricole commune comporte bien des instruments favorables à des pratiques agroécologiques, essentiellement au sein de son second pilier, qui

est aussi – la France en a décidé ainsi – celui dont les financements sont les plus contraints, ceux-ci compensent à peine les dégâts environnementaux et sociaux engendrés par les modalités

de soutien du premier pilier. Un rapport de la Cour des comptes européenne (2017) s’interroge sur les effets très limités du paiement vert (environ 80 €/ha en moyenne française) qui

constitue pourtant la principale nouveauté de la réforme de 2013. Une étude récente montre, sur la base du Réseau d’information comptable agricole, que les exploitations françaises qui

perçoivent le plus d’aides par hectare et par exploitation sont aussi les moins vertueuses en matière d’environnement . Si le second pilier de la PAC, par exemple avec les mesures

agroenvironnementales pour le climat, permet déjà d’accompagner certains investissements nécessaires au passage à l’agroécologie, la structure des incitations ne permet pas une bascule

massive vers les meilleures pratiques. 1.2.2. Une politique de la biomasse centrée sur l’énergie La politique de la biomasse, donc d’utilisation de matière organique pour produire de

l’énergie, est, elle, limitée à la substitution des procédés fortement émetteurs de gaz à effet de serre (production de chaleur, mobilité) par des sources renouvelables, sans véritable

regard global sur son renouvellement et sa capacité de stockage, sur les effets de substitution d’une culture à une autre. Les cycles du carbone et de l’azote, qui sont au cœur de toute

réflexion environnementale sur l’agriculture, l’élevage et la forêt, ne font donc pas l’objet d’une politique systémique globale. De façon illustrative, la stratégie de mobilisation de la

biomasse, prévue par la Loi de transition énergétique pour la croissance verte et publiée en mars 2018, se concentre sur la mobilisation de la biomasse à des fins énergétiques. Elle prend

alors le risque de développer des incitations perverses : mal contrôlée, l’incitation à l’usage de biomasse-énergie, et notamment de bois-énergie, peut conduire à une surexploitation du

milieu naturel qui ne pourrait fournir les combustibles requis sans prélever sur le stock de carbone vivant. Les gains sur les émissions brutes du système énergétique seraient alors

contrebalancés par l’affaiblissement du captage de carbone de l’atmosphère par les écosystèmes forestiers. C’est typiquement du fait de ce mécanisme que l’utilisation de l’huile de palme

comme carburant est controversée puisqu’elle conduit à importer la déforestation. La Stratégie nationale bas carbone, qui devrait présenter une planification stratégique cohérente, comprend

une série de contradictions qui révèlent l’absence de politique claire du carbone vivant. L’utilisation légitime du bois matériau pour le bâtiment, pour réduire les émissions du bâtiment,

peut s’avérer contradictoire avec le renforcement du rôle de puits carbone de la forêt, si la conciliation des deux objectifs n’est pas organisée ( _ cf. infra_ ). Et la biomasse est trop

souvent considérée comme une variable de bouclage des scénarios énergétiques. 1.2.3. Une politique plus systémique à inventer L’amorce d’une réflexion économique systémique se traduit à ce

jour par le recours excessif à des mécanismes de compensation carbone, qui permettent certes de financer sur une base volontaire des projets de réduction de gaz à effet de serre en

optimisant le coût de la réduction des émissions, mais conduisent également à différer des ajustements indispensables en déresponsabilisant (que l’on songe à la réduction des émissions du

transport aérien par exemple). La politique systémique attendue ne peut s’y résumer. Développer une politique du carbone vivant constitue, à l’inverse, le chaînon manquant d’une politique

climatique ambitieuse devenue impérative. Les mesures les plus emblématiques d’une politique climatique classique comme une taxe carbone peuvent d’ailleurs avoir un impact positif sur le

carbone vivant . Mais il convient également de mesurer la spécificité du carbone vivant et de poser une stratégie globale, qui parte de l’affectation des sols et des pratiques des

exploitations et prenne en compte les autres dimensions du vivant, à commencer par l’objectif d’une alimentation saine et celui de préservation de la biodiversité. 2. METTRE L’AGRICULTURE AU

SERVICE DE NOS OBJECTIFS ENVIRONNEMENTAUX 2.1. ACCOMPAGNER LES PRODUCTEURS Avant toute incitation économique, un accompagnement des producteurs se révèle nécessaire. La recherche, la

formation, le conseil technique et économique sont indispensables. Cet accompagnement nécessite d’impliquer les acteurs territoriaux du développement agricole et forestier : chambres

d’agriculture, groupements de développement, établissements d’enseignement agricole et de recherche agronomique. Pour certaines pratiques agroécologiques, comme l’enherbement des vignobles

ou des apports organiques issus du compost ou de digestat de méthanisation agricole, la pratique est immédiatement rentable , mais ne se développe que lentement. Ceci pose en retour la

question des barrières non économiques à leur diffusion, l’incitation économique existant déjà . PROPOSITION N° 1 : Créer une mission obligatoire d’accompagnement vers l’agroécologie du

réseau consulaire agricole et l’intéresser à sa réussite. Le réseau consulaire agricole, qui dispose déjà d’une mission orientée vers le développement durable , pourrait donc être intéressé

à la réussite de la bascule vers l’agroécologie, un surcroît de financement venant récompenser les établissements qui réussissent dans cet accompagnement à déclencher le passage à l’acte.

2.2. DÉVELOPPER UNE APPROCHE TERRITORIALE SYSTÉMIQUE DE L’USAGE DES SOLS Le pouvoir de stockage des sols agricoles est généralement insuffisamment pris en compte. L’initiative « 4 pour 1 000

 sur les sols pour la sécurité alimentaire et le climat », lancée par la France à l’occasion de la Conférence de Paris sur le climat (COP21) propose d’augmenter chaque année d’un quatre

millième le stock de carbone présent dans tous les sols du monde. Ce chiffre résulte d’un calcul simple : l’ensemble des émissions annuelles de CO 2 représente l’équivalent d’un quatre

millième du stock de carbone des sols de la planète. L’objectif s’avère très ambitieux, _ a fortiori_ pour un pays industrialisé comme la France, pour lequel une augmentation de quatre pour

mille ne permettrait de compenser que 12 % des émissions nationales annuelles. Il suppose des modifications profondes des modes de gestion des sols et ne pourra se substituer à la réduction

drastique des émissions de gaz à effet de serre, mais il manifeste le rôle déterminant de l’usage des sols dans la dynamique du carbone. Là où les sols sont très dégradés et pauvres en

matière vivante, il y a un potentiel considérable de stockage de CO 2 si l’on parvient à inverser la tendance grâce à des pratiques agricoles adaptées. Là où les sols sont déjà saturés en CO

2 , une stratégie de préservation des milieux se révèle plus adaptée. Si les écosystèmes forestiers disposent de leviers d’amélioration du stockage de CO 2 , les terres consacrées aux

grandes cultures concentrent 86 % du potentiel d’amélioration du stockage du CO 2 dans les sols . Le premier enjeu consiste donc à préserver les surfaces agricoles de l’imperméabilisation et

de l’urbanisation, mais également d’accroître encore les surfaces dédiées aux écosystèmes forestiers et aux prairies permanentes, aux haies, en limitant la fraction des surfaces agricoles

dédiées aux cultures intensives et en modifiant les modes de culture au profit de gestions plus extensives. PROPOSITION N° 2 : Mettre en œuvre des contrats de transition agroécologique et

alimentaire. Le WWF et la CFDT ont inventé le concept de contrat de transition écologique , repris et décliné à son arrivée en 2017 par le ministre de la Transition écologique et solidaire.

Ce concept territorial pourrait utilement être adapté au monde agricole. Il ne s’agit en effet pas d’un concept étranger à la sphère agricole. Des contrats territoriaux d’exploitation, mis

en œuvre entre 1999 et 2005, couvraient des objectifs économiques (investissements, signes de qualité), des objectifs environnementaux (réduction des intrants, lutte contre la déprise…) et

territoriaux (transformation locale et circuits courts). Cet outil très complet s’appuyait déjà sur une réflexion collective débouchant sur des contrats individuels de cinq années, durée

minimale pour assurer la transition des systèmes de production et d’activité sur une exploitation. Le groupe Politique agricole commune de l’Académie d’agriculture propose de réhabiliter cet

instrument pour mettre en œuvre des contrats de transition agroécologique et alimentaire qui mettraient en synergie les futurs soutiens du second pilier. Les priorités des contrats

pourraient être définies collectivement et localement au niveau des territoires pertinents, leur mise en œuvre pouvant être envisagée sous des formes individuelles et/ou collectives. De tels

contrats permettraient alors d’articuler diagnostic de territoire et engagements de l’exploitation. En effet, en France, l’agriculture s’est développée autour d’une spécialisation de fait

des régions qui n’est pas sans effet environnemental. L’agence de l’eau Seine Normandie indique ainsi que, sans une réduction des pesticides et des engrais minéraux, elle ne tiendra pas ses

engagements européens en 2027, ce qui suppose sans doute un rééquilibrage des systèmes d’exploitation agricoles au profit de l’élevage sur ce bassin versant. Un contrat de transition

pourrait alors constituer un outil adapté. 2.3. DÉVELOPPER LES PAIEMENTS POUR SERVICES ÉCOSYSTÉMIQUES La PAC pourrait en outre passer par un soutien plus abouti aux pratiques

agroécologiques. Plusieurs de ces pratiques comme la réduction des engrais minéraux, l’amélioration de l’alimentation animale, la réduction de la consommation de produits carnés auraient

d’ailleurs en retour des impacts positifs sur la santé publique. Deux modèles prospectifs, AFTERRES/Solagro et TYFA/IDDRI ont notamment été bâtis pour donner à voir les modifications de

l’agriculture qui pourraient permettre d’atteindre nos objectifs climatiques. Conçus sur des modèles et à des échelles différents (français pour AFTERRES, européens pour TYFA) mais basés sur

la généralisation des pratiques agroécologiques, ils s’appuient sur des constantes indispensables à l’atténuation durable du changement climatique : la réduction du recours aux engrais

minéraux ; l’extension des puits de carbone que sont les prairies permanentes et temporaires, les haies, l’agroforesterie, l’enherbement des vignobles et le développement des cultures

intermédiaires ; la réduction de la consommation de produits carnés dans le respect d’une alimentation saine ; la réduction des importations de protéines végétales destinées à l’alimentation

animale au profit de prairies permanentes et de la culture de légumineuses ; l’arrêt des cultures énergétiques quand elles viennent en substitution des cultures alimentaires. Le modèle

AFTERRES/Solagro s’appuie toutefois, de façon cohérente avec le modèle de Negawatt, sur la valorisation de cultures intermédiaires à des fins énergétiques. Ces modèles se révèlent en grande

partie convergents avec des travaux ministériels sur les leviers d’amélioration de l’empreinte carbone de l’agriculture. L’INRA a montré le potentiel d’amélioration du stockage de carbone

dans les sols (1,9 ‰ en moyenne), qui se concentre sur les grandes cultures (86 % du potentiel représentant un gain possible de 5,2 ‰) et le vignoble (potentiel d’amélioration de 3,7 ‰). Le

rapport Biodiversité du Centre d’analyse stratégique montre que la rémunération effective des services écosystémiques, en particulier dans le cadre des aides de la PAC, pourrait

effectivement corriger, voire inverser les écarts de rentabilité entre les différents types de production, en particulier entre les cultures annuelles et les élevages à l’herbe, ce qui

permettrait d’encourager stockage du carbone et préservation de la biodiversité. Si la mise en place d’un paiement des services écosystémiques aurait alors un rôle majeur pour orienter vers

les meilleures pratiques, un tel système de paiements ne peut se substituer à une protection réglementaire des espaces naturels et agricoles. L’artificialisation des sols dans le cadre

d’opérations d’aménagement doit demeurer strictement encadrée. Une fiscalisation volontariste de l’enrichissement sans autre cause que la valorisation du foncier liée à un changement

d’affectation des sols du fait de l’urbanisation pourrait d’ailleurs utilement compléter cet encadrement strict pour désinciter à la vente des terres agricoles. À l’exception du

développement des haies dont le coût de la tonne de CO 2 évitée demeure élevé même s’il ne prend pas en compte les externalités positives du bocage pour la biodiversité ou la préservation

des sols, les gains environnementaux liés aux changements des pratiques agricoles disposent d’un coût inférieur à la valeur tutélaire du carbone et justifient donc l’action publique .

PROPOSITION N° 3 : Dans le cadre de la PAC, rémunérer les services écosystémiques rendus par les pratiques agricoles (renonciation aux engrais minéraux, non-labour, agroforesterie, haies,

maintien ou extension des prairies permanentes, couvert végétal entre deux cultures notamment). La politique agricole commune doit rémunérer ou continuer de rémunérer les pratiques agricoles

vertueuses : paiement en cas d’absence de recours aux engrais minéraux ou paiement à l’utilisation de compost ou de digestat issu de méthanisation agricole, qui tous deux permettent un

apport azoté, aide au développement de l’agroforesterie ou de l’enherbement des vignobles. À ce jour, ce sont les agences de l’eau de l’Adour Garonne et Seine Normandie qui sont amenées à

expérimenter la rémunération des services environnementaux rendus par les pratiques agroécologiques à l’amélioration de la qualité de l’eau. En mélangeant des arbres et des herbacées ,

l’agroforesterie permet par exemple d’augmenter la productivité globale des terres comme l’effet «  puits de carbone  », des associations de plantes complémentaires peuvent leur permettre de

se protéger les unes les autres contre leurs parasites et de favoriser mutuellement leur développement. Le besoin d’ engrais et surtout de pesticides est alors moindre qu’en agriculture

intensive conventionnelle. De même, le développement d’un couvert végétal entre les cultures permet de piéger des nitrates donc d’améliorer le grand cycle de l’eau en évitant leur

infiltration dans les nappes phréatiques, de limiter la dégradation des sols, d’augmenter le carbone dans les sols, notamment par les racines, comme la biodiversité qui profite de la

permanence d’un couvert végétal. La rémunération du service environnemental rendu par le couvert végétal pourrait donc utilement être prévue. 3. ACCOMPAGNER L’ÉLEVAGE VERS L’ÉCOLOGIE Si la

politique agricole commune constitue un levier déterminant pour orienter les pratiques agricoles, elle n’épuise pas les leviers dont disposent les pouvoirs publics pour orienter

l’agriculture vers l’écologie. Une politique d’alimentation saine, réduisant la consommation de produits carnés, par exemple au profit des protéines végétales, des légumineuses, est

indispensable à la réussite de nos ambitions environnementales. La modification de la ration alimentaire des ruminants notamment par la réduction du soja et du maïs au profit de l’usage des

prairies permanentes, donc de l’extensification peut ensuite constituer une action efficace pour atténuer le changement climatique. La réduction des protéines végétales importées à

destination de l’élevage constitue dans tous les cas une priorité, tout comme le maintien ou l’extension des prairies temporaires et permanentes. 3.1. RÉDUIRE LA CONSOMMATION DE PROTÉINES

ANIMALES