Climat et fiscalité : trois scénarios pour sortir de l’impasse | terra nova

Les revenus non reversés directement aux ménages seraient affectés au financement de la transition écologique. Dans notre scénario, les niveaux d’investissements publics atteignent entre 1 

Md€ en 2020 et 6,8 Md€ en 2030. Ils correspondent à 30 % des recettes additionnelles de la fiscalité en 2020 et 50 % des recettes en 2030. Ces montants sont en ligne avec les besoins évalués

par I4CE dans son panorama des financements climat, en supposant que le ratio entre financements publics et privés reste similaire à ce qu’il est aujourd’hui. Ces montants alloués à

l’investissement pourraient être affectés aux collectivités locales pour leur permettre de financer des politiques ambitieuses en matière de mobilité propre. Cette affectation pourrait

prendre la forme d’une contractualisation entre l’État – ou l’un de ses opérateurs, comme l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) – et les collectivités locales,

qui tiendrait compte à la fois de la situation initiale de chaque collectivité et de ses ambitions en matière de transition écologique. Elle impliquerait _ a minima_ un haut niveau de

transparence de la part des collectivités locales sur l’affection de ces fonds au financement de la transition écologique. On pourrait aussi imaginer que cette nouvelle source de financement

permette aux collectivités locales de financer des réseaux de chaleur renouvelable, afin d’aider les ménages à diminuer leurs factures d’énergie pour le logement et leur dépendance à la

consommation d’énergies fossiles. Les financements disponibles par ce biais augmenteraient eux aussi avec la hausse de la taxe carbone, jusqu’à l’horizon 2030 : au-delà, les recettes

devraient diminuer progressivement, comme évoqué précédemment, mais nous pouvons considérer que les investissements nécessaires dans la mobilité propre auront alors déjà été en bonne partie

réalisés. Les dernières réductions d’émissions nécessaires pour atteindre la neutralité carbone devront alors probablement être mises en œuvre par le biais d’autres outils, en particulier

les normes. Ce nouveau canal de financement (recettes de la taxe carbone affectées aux collectivités locales pour le financement de politiques de mobilité propre) ne devrait d’ailleurs pas

faire oublier que l’investissement public n’est qu’un levier d’action parmi d’autres en faveur de la transition écologique et qu’il est à ce titre nécessaire d’améliorer de nombreux autres

outils existants. 4.2. SCÉNARIO 2 : ÉLARGIR L’ASSIETTE DE LA TAXE CARBONE SANS EN AUGMENTER LE NIVEAU, À NIVEAU DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES CONSTANT Dans ce scénario, nous proposons

d’élargir l’assiette de la taxe carbone sans augmenter le niveau des prélèvements obligatoires : les niches fiscales sur la consommation d’énergie seraient progressivement supprimées et

transformées en baisses de prélèvements (sur le coût du travail par exemple) pour les secteurs concernés. En parallèle, nous proposons également d’inciter les ménages à acheter des véhicules

moins consommateurs, en renforçant le bonus/malus automobile et en réformant le barème d’indemnités kilométriques, qui permet de déduire les frais de transport de l’impôt sur le revenu.

Notons que l’on pourrait également s’intéresser à la tarification « implicite » du carbone : l’introduction dans ces taxes d’une « composante carbone » en 2014 n’a en effet pas résorbé les

écarts préexistants. Les tarifications implicites du carbone, entendues comme le taux actuel total des taxes intérieures de consommation (composante carbone explicite + niveau de taxe

préexistant) rapporté au contenu carbone de l’énergie considérée (et donc par construction égaux ou supérieurs au seul taux de la composante carbone), restent ainsi très disparates selon les

secteurs et les usages : ils vont de 280 €/tCO 2 pour le carburant automobile à 45 €/tCO 2 pour le fioul lourd. Cependant, on peut considérer qu’en ce qui concerne les carburants le niveau

de taxes préexistant ne devrait pas être considéré comme une tarification implicite du carbone, car il a pour but non pas de donner un prix aux émissions de CO 2 , mais de financer les

infrastructures routières, notamment nationales et départementales, qui ne sont pas payées par les usagers (contrairement à d’autres modes de transport) mais par l’impôt. Par ailleurs, des

évolutions de tarification, notamment sur le fioul, ne pourraient pas s’envisager sans accompagnement des ménages, ce qui nous ramènerait aux contraintes du scénario 1. 4.2.1. Sortir

progressivement des niches fiscales sur les combustibles fossiles Nous proposons que chacune des niches fiscales nationales sur les combustibles fossiles fasse l’objet d’une stratégie

d’extinction sous cinq ans, ou dix ans au maximum . Parallèlement, une stratégie spécifique d’accompagnement devrait être mise en œuvre, si nécessaire, pour chaque secteur concerné, de

manière nécessairement différenciée selon les profils des secteurs : les secteurs les plus vulnérables et/ou soumis à la concurrence internationale pourraient notamment bénéficier de baisses

équivalentes d’autres prélèvements et de mécanismes de soutien à l’investissement afin de diminuer leur consommation d’énergies fossiles. Il existe quatre principales niches fiscales sur

les combustibles fossiles en métropole : l’aviation (3,6 Md€), les transporteurs routiers (1,5 Md€), le gazole non routier pour les exploitants agricoles (1 Md€) et le gazole non routier

pour d’autres usages (1 Md€). Cette dernière devait prendre fin en 2019, mais a finalement été reportée à la suite du mouvement des « gilets jaunes ». Les autres exemptions fiscales sur les

combustibles fossiles représentent environ 140 millions d’euros, dont 54 millions pour les taxis. Libellé Montant Exonération de taxe intérieure de consommation pour les produits

énergétiques utilisés comme carburant ou combustible à bord des aéronefs, à l’exclusion des aéronefs de tourisme privé 3636 Tarif réduit de taxe intérieure de consommation (remboursement)

pour le gazole utilisé comme carburant des véhicules de transport routier de marchandises de plus de 7,5 tonnes 1543 Taux réduit de taxe intérieure de consommation sur le gazole acquis

utilisé comme carburant pour les moteurs ou véhicules, hors travaux agricoles ou forestiers 980 Taux réduit de taxe intérieure de consommation en faveur des agriculteurs sur le gazole acquis

utilisé comme carburant pour les moteurs ou véhicules utilisés pour les travaux agricoles ou forestiers 950 Pour chacune d’entre elles, un niveau de taxe carbone initialement bas pourrait

être fixé, avant d’être revu progressivement à la hausse de façon à rejoindre le taux général en vigueur. L’engagement du gouvernement à sortir des exemptions doit être crédible dès la

reprise de la taxe, avec des objectifs clairs et un suivi régulier. Afin de permettre un suivi transparent de la stratégie d’extinction des niches fiscales nationales sur les combustibles

fossiles, le gouvernement devrait remettre chaque année au Parlement un rapport détaillant les progrès accomplis, en particulier les trajectoires de rattrapage de taxe carbone pour chacun

des secteurs, ainsi que l’ensemble des mesures d’accompagnement mises en place. Cet exercice pourrait s’effectuer dans le cadre du « jaune budgétaire » consacré au financement de la

transition écologique (et à la fiscalité écologique). Les modalités concrètes d’application nécessiteront des discussions approfondies avec les secteurs concernés. On peut cependant

esquisser ici quelques pistes. L’AVIATION Les vols intra-européens sont soumis au marché européen du carbone, l’EU ETS. Les vols internationaux, en revanche, ne sont soumis à aucune

fiscalité énergétique ou climatique. Les vols internationaux sont aujourd’hui soumis à la convention de Chicago, entrée en vigueur en 1947, selon laquelle le carburant d’un avion ne peut pas

être taxé à l’arrivée dans un aéroport. Changer cette règle fiscale nécessiterait un vote unanime des 191 pays membres de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI), ce qui

apparaît extrêmement peu probable. Il est revanche possible de taxer les billets d’avion, le carburant des vols intérieurs, ou encore de mettre en place des conventions bilatérales pour

taxer les vols internationaux entre deux pays. En 2012, la Commission européenne avait tenté d’imposer de façon unilatérale une taxe sur les vols internationaux en partance ou à destination

de l’Union européenne, mais elle avait finalement abandonné face à un refus de nombreux autres pays de collaborer, notamment la Chine et les États-Unis. L’Organisation de l’aviation civile

internationale a récemment adopté un mécanisme de compensation, intitulé Corsia, visant à compenser toute hausse des émissions de l’aviation au-delà du niveau atteint en 2020. Ces

compensations seront basées sur le volontariat des États jusqu’en 2026, puis obligatoires à partir de 2027, sauf pour les pays en développement. Cependant, les émissions des pays émergents

ne seront pas compensées, ni celles des pays développés pour la part inférieure au niveau de 2020. Enfin, l’efficacité du dispositif dépendra fortement des actions qui seront acceptées ou

non par le mécanisme. Pour toutes ces raisons, le mécanisme international Corsia ne semble pas exclure une action parallèle des États. En France, le secteur de l’aviation est exempté de

toute fiscalité énergétique. Les achats de carburant pour aéronefs sont en effet exonérés du paiement de la TICPE. Par ailleurs, le secteur aérien français est soumis à une TVA réduite (10 

%) pour les vols intérieurs, ainsi qu’à la « taxe Chirac ». Cette dernière est prélevée depuis 2005 sur les billets en partance de France pour financer l’organisme international Unitaid. Son

montant est néanmoins faible : 1,13 euro par billet en classe économique et de 11,27 euros en classe affaires. Outre cette fiscalité réduite, certaines compagnies sont parfois

subventionnées pour garantir le fonctionnement des lignes régionales. Ces pratiques ont été illustrées par le cas de Ryanair, qui a bénéficié de diverses remises commerciales et prestations

épinglées par la Cour des comptes . La comparaison avec les autres pays européens illustre une grande variété de situations. Sur les vols intérieurs, l’Allemagne applique ainsi la TVA

normale de 19 %, et l’Espagne une TVA réduite de 10 %, comme en France. Les vols internationaux sont exemptés. Le Royaume-Uni n’applique pas de TVA sur le secteur aérien, mais il a mis en

place une taxe spécifique : l’« Air Passenger Duty », payée par les compagnies aériennes pour tout vol partant du Royaume-Uni, hors transit international. Le montant varie en fonction de la

distance parcourue et de la classe du ticket. Pour les vols courts (inférieurs à 2 000 miles), cette taxe est de 13 livres sterling en classe économique et de 26 livres sterling pour les

autres classes. Pour les vols long-courriers, elle passe à 78 livres sterling en classe économique et 156 livres sterling sinon. Les jets privés paient un tarif spécial pour les

long-courriers : 468 livres sterling. Aux Pays-Bas, le gouvernement prévoit la création d’une taxe sur les billets d’avion, dès 2021, à 7 euros par billet. TABLEAU : EXEMPLES DE FISCALITÉ

POUR LE SECTEUR DU TRANSPORT AÉRIEN Pays Taxation Allemagne TVA normale à 19 % sur les vols intérieurs ; pas de TVA sur les vols internationaux Espagne TVA réduite à 10 % sur les vols

intérieurs ; pas de TVA sur les vols internationaux France TVA réduite à 10 % sur les vols intérieurs ; pas de TVA sur les vols à destination ou en provenance de l’étranger ; taxe « Chirac »

de 1 euro à 11 euros par billet selon la classe économique Pays-Bas Taxe à 7 euros par billet Royaume-Uni Air Passenger Duty : de 13 livres sterling à 468 livres sterling par billet selon

la classe économique et la distance L’exemple des autres pays suggère deux pistes pour l’action : 1) appliquer une TVA au taux normal pour les vols intérieurs, comme en Allemagne ; 2)

appliquer une taxe plus significative sur les billets en partance de France, à l’instar du Royaume-Uni ou des Pays-Bas. Ces deux solutions permettraient d’augmenter la tarification implicite

du carbone sur les billets d’avion, tout en limitant le risque de fuite des revenus, car toute compagnie desservant le marché intérieur français devrait s’en acquitter (à l’inverse d’une

taxe carbone portant directement sur les carburants, qui pourrait inciter les compagnies à acheter leur carburant ailleurs). Sur le plan international, des conventions bilatérales sont

également possibles, et le calendrier politique n’est pas le plus défavorable. Dans le cadre de leur nouvelle initiative, les Pays-Bas ont ainsi proposé en février 2019 l’idée d’une taxe

européenne. La Belgique et la Suède ont approuvé cette proposition. Un club de pays volontaires pourrait avancer rapidement sur une taxe montant progressivement en puissance. Les recettes

ainsi collectées permettraient de financer des baisses de taxes de façon à ne pas augmenter le niveau des prélèvements obligatoires. LE TRANSPORT ROUTIER DES POIDS LOURDS Les véhicules dont

le poids total autorisé en charge est égal ou supérieur à 7,5 tonnes paient actuellement un tarif maximum de 43,19 centimes par litre, contre un tarif de référence pour le gazole à 59,4 

centimes par litre. Cette exemption a été créée en 1999 et modifiée en 2014. Supprimer ce soutien sectoriel permettrait de réduire la distorsion par rapport au transport ferroviaire, moins

carboné, mais il semble que le signal-prix seul sera insuffisant à déclencher des changements modaux significatifs. Le choix du routier plutôt que le ferroviaire est dicté par des

considérations de coût mais aussi, et souvent davantage, par l’absence d’une ligne de train, la surcharge d’une ligne existante ou encore une fréquence et une fiabilité jugées insuffisantes

. Un argument opposé à sa suppression est le risque de voir les camions s’approvisionner en carburant en dehors de France, en particulier dans les zones frontalières. On peut cependant

douter que ce risque soit quantitativement important. Dans le cas où le risque de fuite ne serait pas avéré, un rattrapage de la fiscalité énergétique devrait être envisagé, en échange de

baisse de prélèvements ou d’aides à l’investissement pour les transporteurs. Ce rattrapage serait d’autant plus justifié que le transport routier ne paie pas l’entièreté du coût des

infrastructures routières qu’il utilise, en dehors des autoroutes, infrastructures aujourd’hui financées par l’impôt : la « taxe nationale sur les véhicules de transport de marchandise » de

2014, aussi appelée écotaxe ou taxe poids lourd, qui a suscité le mouvement des « bonnets rouges », visait à faire payer ces coûts ; elle devait s’appliquer aux véhicules de plus de 3,5 

tonnes circulant sur certaines routes nationales et départementales, avec un montant allant de 8,8 à 15,4 centimes d’euro par kilomètre parcouru, selon le type de véhicule. LE GAZOLE NON

ROUTIER Le gazole non routier est un carburant utilisé en France pour les engins mobiles non routiers, notamment dans les secteurs agricoles, forestiers, fluviaux ou des travaux publics. Il

est obligatoire pour ces engins depuis 2011 et remplace le fioul domestique, qui ne respectait pas la directive européenne 2009/30/CE imposant une très faible teneur en soufre. Le gazole non

routier est identique chimiquement au gazole routier, excepté une coloration rouge et un agent traceur qui lui sont ajoutés pour le distinguer du gazole routier. Le gazole non routier

bénéficie d’un tarif réduit par rapport au gazole routier : 18,82 centimes par litre, contre 59,4 centimes par litre pour le gazole. Cette réduction représente un manque à gagner pour l’État

estimé à 1,9 Md€ en 2019. La moitié environ (950 millions) représente des exemptions pour le secteur agricole. L’autre moitié (980 millions) bénéficie essentiellement aux véhicules du

secteur du BTP. Pour ces deux secteurs, les risques de délocalisation ou de distorsions transfrontalières dans l’approvisionnement en carburant semblent limités. Les enjeux ici sont

davantage dans l’accompagnement lors de la transition, notamment pour les entreprises les plus vulnérables (petits exploitants agricoles en particulier). Cela pourrait passer par des baisses

de taxes et de prélèvements spécifiquement dirigées vers ces secteurs, selon une trajectoire équivalente à celle de la suppression progressive de cette niche. Le projet de loi de finances

initial pour 2019 prévoyait de supprimer le tarif réduit pour le gazole non routier, hors agriculture, mais sans stratégie d’accompagnement : face à l’opposition des secteurs concernés,

cette réforme a été abandonnée. Il est désormais nécessaire de la reprendre, mais avec une vraie politique d’accompagnement. 4.2.2. Inciter à acheter des véhicules moins consommateurs :

renforcer le bonus-malus automobile et réformer le barème d’indemnité kilométrique Le système du bonus-malus semble aujourd’hui relativement bien compris et accepté, sans doute parce qu’il

applique de façon directe et lisible le principe du pollueur-payeur, tout en donnant une idée claire de l’utilisation des recettes : encourager les achats de véhicules propres. Ce dispositif

pourrait cependant être encore amélioré et renforcé. L’achat de véhicules est aujourd’hui soumis à trois dispositifs : un bonus écologique pour les véhicules électriques, dans la limite de

6 000 euros ou 27 % du prix d’achat pour un véhicule particulier ; un malus écologique à l’achat d’un véhicule émettant plus de 120 g de CO 2 par  km, pour un montant allant de 50 euros à 10

 500 euros ; enfin, une prime à la conversion, lors de la mise à la casse de véhicules polluants. Le montant de cette prime dépend du type de véhicule acheté mais aussi des revenus de

l’acheteur (imposable/non-imposable) et de sa distance domicile-travail. Le système de bonus-malus devrait à notre sens encore être renforcé, notamment sur les gros véhicules les plus

consommateurs et les plus grosses cylindrées tels que les SUV. En Norvège, le coût du malus automobile sur les plus gros véhicules thermiques dépasse leur prix hors taxes, et c’est désormais

le pays où la part des véhicules électriques dans le total des voitures vendues est la plus élevée du monde. Il faut toutefois rester attentif à la neutralité budgétaire du dispositif.

Après quelques premières années de déficit, le système a dégagé des excédents de 2013 à 2017, avec un gain de 57 millions d’euros pour 2017. La neutralité du solde doit être préservée, en

renforçant en parallèle les bonus, pour ne pas donner l’impression d’une taxe de rendement supplémentaire. Au-delà du financement des véhicules électriques eux-mêmes, les recettes

supplémentaires liées au renforcement du malus sur les grosses cylindrées pourraient être allouées au financement des bornes de recharge. La peur de ne pas trouver de borne de recharge

disponible reste en effet encore un frein à l’achat de véhicules électriques (bien que la couverture du territoire en bornes se développe). Un autre dispositif à réformer est celui des

indemnités kilométriques. Il est aujourd’hui possible de se faire rembourser ses frais réels liés aux dépenses professionnelles, en les déduisant de l’impôt sur le revenu. Le remboursement

des frais réels représente une dépense fiscale estimée à 2,1 Md€ pour 2019. À l’intérieur de ce dispositif, les déductions des frais de déplacements (les « indemnités kilométriques »)

représentent environ 1,2 Md€. Or ce mécanisme de déduction fiscale souffre de deux défauts importants : il n’est ni progressif ni écologique. Comme seules les personnes imposables à l’impôt

sur le revenu (43 % de la population) peuvent en bénéficier, les six premiers déciles de revenus ne sont pas touchés. Au total, les 20 % des contribuables les plus riches captent environ 40 

% des gains . Outre que ce dispositif peut inciter (ou en tout cas, ne pas désinciter) à habiter loin de son travail, il est d’autant plus contraire aux objectifs climatiques que le montant

remboursé est indexé sur la puissance des véhicules. Ce dispositif favorise donc les véhicules plus énergivores. Pour limiter les incitations contraires aux objectifs climatiques, une

première étape pourrait être de ne plus indexer le barème kilométrique sur la puissance du véhicule : les indemnités seraient ainsi calibrées uniquement sur la base du coût des véhicules les

moins consommateurs du marché. Les grosses cylindrées se verraient ainsi _ de facto_ pénalisés par rapport aux véhicules plus modestes. Grâce aux économies budgétaires ainsi réalisées, il

serait même envisageable d’inverser la logique actuelle, en majorant le barème fiscal pour les véhicules les plus propres, selon les taux d’émissions, pour les véhicules et les véhicules

hybrides, voire pour les véhicules ayant la vignette « Crit’Air 1  ». 4.3. SCÉNARIO 3 : L’ÉLARGISSEMENT DE LA TARIFICATION CONJUGUÉE À UNE BAISSE GÉNÉRALE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES, PUIS

LA REPRISE DE LA HAUSSE DE LA TRAJECTOIRE EN 2022 AVEC UN NOUVEAU PACTE SUR L’UTILISATION DES REVENUS Le scénario 3 repose sur la combinaison dans le temps des scénarios 2 puis 1. Dans un

premier temps, le taux de la taxe carbone générale serait maintenu à son niveau actuel. En contrepartie, la suppression progressive des niches fiscales, le renforcement du bonus-malus

automobile et la réforme du barème d’indemnités kilométriques (mesures détaillées dans le scénario 2) seraient rapidement mis en œuvre. Ces réformes peuvent en effet être appliquées à court

terme : elles toucheraient principalement les ménages aisés (taxe sur les billets d’avion, renforcement du bonus-malus automobile, réforme du barème d’indemnités kilométriques) ou des

secteurs économiques spécifiques (qui devraient faire l’objet d’une stratégie d’accompagnement dédiée), et peuvent être mises en œuvre à niveau de prélèvements obligatoires constant.

L’ensemble des recettes supplémentaires seraient transformées en baisses de prélèvements pour les secteurs économiques concernés, ou en baisses d’impôts. En parallèle, l’État s’engagerait

dans une trajectoire budgétaire de baisse des prélèvements obligatoires, de façon à restaurer la confiance des citoyens. Une fois ce premier pas fait, l’État programmerait la reprise de la

hausse de la taxe carbone générale (par exemple en 2021 pour le PLF 2022), sur la base d’un nouveau pacte sur l’utilisation des revenus : accompagnement des ménages grâce à une Prime de

transition écologique et investissement dans la transition écologique (mesures détaillées dans le scénario 1). Compte tenu des conditions politiques actuelles, ce troisième scénario a notre

préférence : il permet de continuer à progresser sans attendre sur la tarification du carbone en élargissant son assiette, tout en préparant les conditions d’une reprise de la trajectoire de

hausse de la taxe carbone afin que celle-ci soit lisible, efficace et juste. ANNEXE DÉTAILLÉE SCÉNARIO 1 1) Trajectoire de prix du CO 2 utilisée dans nos simulations 2) Coefficients de

redistribution entre ménages Pour estimer le montant redistribué à chaque décile de ménage, nous avons divisé le montant total de la prime aux ménages est divisé en quinze parts, réparties

par décile comme suit : Décile Nombre de parts D1 5 D2 4 D3 3 D4 2 D5 1 Cette redistribution progressive permet de limiter les effets de seuil, qui pourraient apparaître avec un transfert

forfaitaire sur les premiers déciles. 3) Montants et utilisation des revenus additionnels de la taxe carbone