Logement : les priorités pour 2022–2027 | terra nova

2. LA PRIORITÉ DE LA LUTTE CONTRE LE MAL-LOGEMENT : L’IMPLICATION NÉCESSAIRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES ET DES ORGANISMES HLM Le débat sur les défaillances de la politique du logement est

souvent abordé à partir de la question des personnes sans-abri. Peut-on trouver des pistes nouvelles pour résorber ce phénomène évolutif qui perdure sans se réduire, malgré les sommes et

l’énergie dépensées ? Sans nier l’utilité des actions menées par l’État depuis trente ans, qui ont évité à un grand nombre de personnes de se retrouver à la rue (notamment la politique de

prévention des expulsions) ou leur ont permis d’en sortir, force est de constater que des solutions restent à trouver pour améliorer l’efficacité de l’action publique. Il est en effet

choquant de voir tant de personnes à la rue alors que la politique du logement (au sein de laquelle se trouve désormais la politique de l’hébergement) mobilise des sommes considérables.

Pourtant, le rapprochement ne va pas de soi et crée même un découragement dommageable, jetant un doute sur une politique du logement qui poursuit, comme on l’a vu, des objectifs multiples.

Il faut se garder de tout amalgame entre des situations qui vont de l’absence de logement à la difficulté d’accéder au logement souhaité en termes de qualité, prix et localisation. Il est en

outre artificiel de traiter comme des sujets connexes le sans-abrisme, le logement précaire et le logement inadéquat. Les demandeurs d’asile en attente de l’examen de leur situation, par

exemple, ont en effet peu de points communs avec des personnes handicapées ou dépendantes dont les logements ne sont pas adaptés à leurs besoins spécifiques. Les personnes qui vivent à la

rue relèvent en effet de la grande exclusion et ne manquent pas seulement d’un toit. Elles ont besoin d’un accompagnement social global, sanitaire, juridique, psychiatrique parfois… qui

dépasse la seule prise en charge de la pauvreté. Nombre de personnes à la rue ne sont, de plus, pas toujours éligibles aux dispositifs d’aide au logement car elles sont en situation

irrégulière sur le territoire. Il en va de même pour une partie importante des personnes accueillies dans les centres d’hébergement. Au nom de l’inconditionnalité de l’accueil des personnes

sans-abri, elles peuvent se trouver dans des centres d’urgence ou des hôtels payés par la collectivité, mais elles ne sont pas éligibles à d’autres dispositifs, qu’il s’agisse

d’établissements médico-sociaux ou de logements sociaux. En ce qui concerne les reconduites à la frontière des étrangers en situation irrégulière, les mesures d’éloignement du territoire

(obligation de quitter le territoire français, OQTF) sont souvent suspendues au manque de coopération des États dont les personnes sont ressortissantes, qui refusent de les reconnaître et de

leur délivrer un laissez-passer consulaire en retour sur le territoire. Le sujet relève autant du droit des étrangers et de la relation diplomatique bilatérale avec les États dont ces

populations sont originaires que de la lutte contre la pauvreté. De ce point de vue, une régularisation des personnes non expulsables leur ouvrirait l’accès à d’autres options, et notamment

au parc social. Ceci résoudrait davantage de problèmes qu’une gestion à courte vue des hébergements d’urgence. La prise en charge des personnes sans-abri se trouve souvent dans un « _no

man’s land_ » bureaucratique entre les services sociaux, les services de police, les mairies, les préfectures… La complexité des dispositifs et des situations est réelle. À ces difficultés

classiques s’ajoutent désormais celles des mineurs étrangers isolés, dits « mineurs non accompagnés » (MNA), qui relèvent de l’aide sociale à l’enfance (ASE) des conseils départementaux et

qui, à leur majorité, sont souvent livrés à eux-mêmes et à la rue. Les solutions de continuité entre dispositifs sociaux, notamment liés aux seuils d’âge, créent des ruptures de parcours :

par exemple, des jeunes, étrangers ou non, sortant des dispositifs relevant de l’ASE se trouvent parfois du jour au lendemain sans solution d’hébergement et sans accompagnement. Beaucoup de

situations choquantes, portant atteinte à la dignité des personnes, se prolongent par manque de coordination entre les services compétents, voire font l’objet d’un rapport de force entre

autorités centrales et locales[7]. Le sans-abrisme est en réalité traité dans le cadre d’une politique de l’hébergement.  Celle-ci s’est développée ces dernières années en figeant des

situations qui ne devaient être que temporaires. Le budget consacré à l’hébergement est en hausse constante (3 milliards d’euros en 2021 auxquels il faut ajouter 1 milliard pour

l’hébergement des demandeurs d’asile). Il touche une population toujours plus nombreuse, évaluée approximativement à 300 000 sans-domicile.  Les dépenses publiques pour l’hébergement

représentaient 2 % des dépenses publiques pour le logement en 1984, contre 12 % en 2021[8]. En outre, ces sommes sont trop souvent dépensées dans des dispositifs d’urgence onéreux et peu

adaptés[9], comme des chambres d’hôtel, qui ne procurent pas aux personnes la stabilité et la sécurité temporelle nécessaire pour formuler un « projet personnel d’insertion » ou, en ce qui

concerne les enfants, pour suivre une scolarité normale. Ce secteur de l’hébergement est de fait rattaché à la politique du logement (sauf pour les demandeurs d’asile). Il se trouve imbriqué

dans sa gestion administrative. Fondamentalement, il vaudrait mieux consacrer les sommes dépensées pour des « mises à l’abri » et des situations d’urgence à des projets structurants, qui

passent nécessairement par un logement « à soi ». La stratégie « logement d’abord » rappelle l’importance de disposer d’un toit de manière pérenne pour s’engager dans un parcours de

réinsertion sociale sur plusieurs années et pour procurer de conditions d’éducation normales pour les enfants. L’organisation de l’aide aux personnes sans-abri doit bénéficier de davantage

d’implication des collectivités locales. Dans la plupart des pays occidentaux, l’action publique en direction de ce public relève plus de l’action locale que de l’intervention nationale. Il

faut que, là encore, l’État transfère les moyens et délègue des compétences aux collectivités locales. La contribution du secteur du logement, en particulier des HLM, à l’intégration des

personnes sortant de la grande exclusion doit à nouveau être interrogée. La vocation du secteur HLM n’est pas historiquement liée à la résorption de la grande pauvreté. Sa mission initiale,

s’adressant à « des gens modestes vivant de leur salaire », est beaucoup plus large et inclut d’ailleurs un objectif de mixité sociale. Par ailleurs, les bailleurs sociaux sont contraints de

présenter une gestion équilibrée. Or, le parc social connaît déjà une relative paupérisation de son public. Alors que le logement social a été, pendant les années de croissance des Trente

Glorieuses, un lieu de transit offrant une étape dans un parcours résidentiel, il regroupe de plus en plus fréquemment une population plus modeste, dont la perspective d’évolution

résidentielle est réduite voire nulle[10]. C’est pourquoi le « turn-over » se ralentit dans le logement social, ce qui allonge les temps d’attente pour les ménages qui ont posé une demande.

On ne peut donc ignorer que le logement social joue déjà un rôle important en faveur des ménages modestes. Il apparaît pourtant qu’il pourrait jouer un rôle plus actif afin d’offrir une

solution de logement aux personnes sortant de la grande exclusion. Plusieurs freins sont identifiés : les HLM n’ont pas d’incitation particulière à le faire ; il manque des logements de

petite taille adaptés aux personnes seules ; les loyers, des logements neufs en particulier, sont parfois trop élevés pour les plus modestes (même si l’on ne tient compte que du reste à

charge). Les loyers les plus accessibles sont situés dans des quartiers souvent paupérisés, et la mixité sociale est invoquée pour en limiter l’accès à de nouveaux ménages défavorisés.

PROPOSITIONS  * La responsabilité administrative de la prise en charge des personnes à la rue doit être clarifiée pour éviter les allers et retours entre échelons administratifs, notamment

entre municipalités et préfectures. Préoccupation du quotidien pour le voisinage, question à la fois urbaine et sociale, elle devrait relever des attributions des municipalités. Des

inégalités apparaitraient sans doute entre collectivités locales, car certaines villes, en particulier les métropoles, sont plus attractives ou accueillantes que d’autres pour des publics en

errance ou qui doivent se rapprocher des services administratifs pour faire valoir leurs droits. Ces collectivités sont cependant aussi les mieux armées pour mener une action sociale de

cette nature. Une péréquation de l’État, garant de la solidarité, devrait accompagner ce transfert de responsabilités et de moyens, sans renoncer à une répartition équilibrée de l’offre

adaptée à ces publics. Ces nouvelles obligations pourraient être assorties, le cas échéant, de sanctions pour les collectivités qui n’assumeraient pas leur part, à l’instar des dispositions

du type de celles prévues par la loi SRU. * Les organismes HLM doivent être incités à se montrer plus actifs dans l’accueil des ménages les plus modestes et des personnes en parcours de

réinsertion. Il ne s’agit pas de prôner un centrage drastique des HLM sur le public le plus pauvre, car le logement social doit garder une vocation généraliste (gage de ses équilibres

sociaux comme financiers). En revanche, le secteur du logement social doit prendre une part plus importante encore dans la lutte contre la grande pauvreté. Pour développer une offre de

logements très abordables, des appartements autrefois prévus pour des familles nombreuses, et même des trois-pièces, doivent être réaménagés en appartements pour personnes seules. Dans les

programmes neufs, la baisse tendancielle de la taille des ménages doit être mieux prise en compte, avec une offre plus élevée de studios et de deux-pièces. Les parcours « logement d’abord »

doivent être développées dans les HLM, en lien avec les associations d’insertion en ce qui concerne l’accompagnement social. Les grilles de loyers doivent être aménagées pour dédier une

partie du parc aux ménages très défavorisés, comme nous l’avons défendu dans une précédente note. Les organismes HLM, à cette fin, devraient avoir une plus grande liberté pour fixer

eux-mêmes leurs loyers[11].   3. UNE RÉNOVATION URBAINE À POURSUIVRE Si la période de reconstruction d’après-guerre fut un moment ambitieux pour la construction et le logement social, elle a

également laissé un habitat et un urbanisme qui ont parfois mal résisté au temps. Des quartiers isolés, parfois enclavés, mal connectés au marché du travail et aux aménités urbaines, des

immeubles dégradés, une population paupérisée et stigmatisée… Des projets architecturaux qui devaient favoriser l’intégration et la promotion sociale sont perçus aujourd’hui comme des

facteurs de relégation. La politique de renouvellement urbain menée depuis sa création en 2003 par l’Agence nationale de renouvellement urbain (ANRU) a apporté des changements positifs, y

compris en interpellant les habitudes des opérateurs du logement social dans ces quartiers. À partir de 2014, un nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) a été lancé, dont

le budget a été porté à 12,1 milliards d’euros en 2018, qui doit cibler 500 quartiers de la politique de la ville (QPV). Les opérations de l’ANRU ont permis trois types d’évolution. Tout

d’abord, la perception de choix à nouveau ouverts pour les habitants qui ont changé de logement. La décision de partir ou de rester dans le quartier étant ouverte, une occasion était offerte

de se « remettre en mouvement », même si elle n’a pas été donnée à tous. En effet, la politique de destruction des bâtiments obsolètes n’a pas été complètement compensée par une offre

équivalente de logements, si bien que le bilan net est un déficit de 20 000 logements à caractère social. Les quartiers rénovés ont pu également travailler sur leur image pour rompre avec

des processus stigmatisants. Les opérations urbaines, au-delà des immeubles d’habitation, ont permis une reconnexion physique à la ville, grâce à l’achèvement du réseau viaire, une extension

des transports publics et un retour à la gestion par la ville de voiries et d’espaces communs qui étaient gérés par les bailleurs. Enfin, entre les collectivités locales, les bailleurs

sociaux et l’ANRU, un débat politique ouvert et contradictoire s’est instauré à l’occasion de ces projets. Les projets de rénovation urbaine menés conjointement par les collectivités locales

et les organismes HLM soutenus et financés par l’ANRU ont amélioré concrètement le quotidien de millions de personnes, en leur offrant des conditions de logement nettement supérieures à ce

qu’elles étaient auparavant, en leur offrant des équipements de proximité (écoles, crèches, maisons de quartier, gymnases, terrains de sport, etc.) au niveau de ceux des autres quartiers de

la ville, en désenclavant les quartiers et en les ouvrant vers la ville tout en supprimant les délaissés pour les remplacer par des aménagements publics (espaces verts, aires de jeux pour

enfants, etc.) de qualité . Pour les maires porteurs de projet de cette politique publique, les quinze années de rénovation urbaine ont permis d’engager des travaux d’envergure et de rendre

leur ville plus cohérente, solidaire et moderne. Pour réaliser toutes ces actions, cette politique a mobilisé de très importants financements : près de 11,4 milliards d’euros de fonds

publics ont été engagés par l’ANRU, répartis entre 30 000 opérations situées sur l’ensemble du territoire national, dans près de 600 quartiers[12]. Au total, plus d’un million de logements

ont été concernés par des opérations de démolition, de reconstruction, de réhabilitation ou de résidentialisation. Par nature, l’évaluation de ce type de dépense est difficile à établir, en

raison de ses nombreuses retombées sociales potentiellement positives en ce qui concerne, par exemple, la réussite scolaire des enfants, la situation sanitaire, la qualité de vie,

l’amélioration des relations de voisinage, etc. Pour les bailleurs, elle a permis une revalorisation de leur patrimoine, inscrite dans leur bilan comptable. Elle n’a pas répondu à toutes les

carences : la mixité sociale n’est pas revenue dans les quartiers anciennement enclavés (en moyenne, 20 % de renouvellement de la population dans ces quartiers), la sécurité publique reste

une préoccupation des habitants, les indicateurs sociaux restent plus défavorables que la moyenne. Pourtant, les demandes des habitants pour habiter dans ces quartiers restent fortes. Par

ailleurs, des promoteurs privés y interviennent à nouveau, signe d’un changement d’image. Le rôle joué par l’ANRU indique une articulation intéressante entre acteurs locaux et agence

publique. Les projets doivent venir des collectivités locales, en accord avec les bailleurs sociaux. L’ANRU apporte de l’ingénierie et des compétences, avec un retour sur expérience

conséquent. L’agence, dans le dialogue autour du projet, aide les acteurs à préciser leur projet et à monter en qualité. Ce type de dialogue est proche du modèle des « projets territoriaux »

responsabilisant les acteurs locaux dans un dialogue avec l’État, tel qu’il se développe dans les Contrats de territoire. Dans les années qui viennent, d’autres patrimoines immobiliers

devront faire l’objet de programmes de rénovation. En outre, les objectifs de l’Accord de Paris sur le climat vont justifier, et justifient déjà, des projets importants d’isolation des

bâtiments. D’un point de vue urbain, la nécessité de « refaire la ville sur la ville » va aussi susciter des projets d’aménagement urbain coûteux. Les défis restent donc encore nombreux.

Mais le renouvellement urbain a montré une capacité à changer profondément des situations qui étaient localement ingérables. D’autre part, la consolidation en cours du secteur du logement

social permet une montée en compétences des interlocuteurs et un renforcement des capacités d’investir. La participation des habitants aux décisions concernant des grands programmes de cette

nature doit rester un sujet de vigilance particulière et prendre en compte à la fois les habitants du parc social et les habitants de l’ensemble urbain auquel il appartient. Dans les « 

contrats de ville » (loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, 2014), un conseil citoyen est créé ; il est composé de personnes résidant dans les quartiers et tirées au

sort. Il doit être associé au comité de pilotage du contrat de ville et du projet de rénovation urbaine. Le sujet des copropriétés dégradées a été relégué au second plan puisqu’il s’agit de

propriétés privées, mais il devra être pris en compte. La construction de la décision collective y est beaucoup plus complexe, avec des situations individuelles des copropriétaires parfois

dramatiques. L’accompagnement des copropriétés dégradées, qui sont de plus en plus identifiées comme une cible explicite de l’action publique, devra être encore consolidé, au profit de

modalités de coordination renforcée des interventions des différents acteurs. Les établissements publics fonciers (EPF) sont déjà engagés dans les opérations les plus lourdes et les

bailleurs sociaux, forts de leurs savoir-faire, devraient voir leur rôle affermi pour accompagner la rénovation, voire la reprise de ces ensembles. PROPOSITIONS   * Les programmes de

rénovation urbaine doivent se poursuivre en s’élargissant, en fonction des situations, à des projets portant sur des propriétés privées (copropriétés dégradées), avec l’aide éventuelle des

organismes publics de logement social, comme cela se fait déjà ponctuellement. * La participation des habitants à la définition des programmes doit passer systématiquement du principe aux

actes et contribuer à l’insertion des quartiers au droit commun de la ville. 4. LUTTER CONTRE LA RÉTENTION FONCIÈRE ET FAVORISER UNE POLITIQUE À LONG TERME DE MAÎTRISE DU FONCIER PAR LES

COLLECTIVITÉS Les politiques du logement sont largement tributaires des politiques foncières qui poursuivent les trois grands objectifs suivants, difficiles à concilier. * Un objectif

économique : libérer pour alimenter l’offre de logement accessible. * Un objectif social : limiter la tendance spontanée à la ségrégation spatiale en veillant à un équilibre entre catégories

de logement dans les différents quartiers. * Un objectif écologique : freiner l’artificialisation des sols pour préserver la biodiversité et les puits de carbone. Ces trois objectifs

d’intérêt général vont à contre-courant des aspirations des ménages, qu’il s’agisse de leur désir de constitution, voire d’accumulation, de patrimoine, de leurs attentes en matière de rentes

foncières, de leur aspiration à la maison individuelle ou encore de leur préférence pour un « entre soi » résidentiel. 4.1 LES PRIX DU FONCIER ET LES PRIX DU LOGEMENT SONT ÉTROITEMENT LIÉS

Le prix des logements a été multiplié par 2,3 de 2000 à 2020, alors que le coût de la construction a progressé de 60 % et l’indice général des prix a augmenté de 30 %. Cette croissance des

prix du logement a favorisé les ménages propriétaires, qui voient leur patrimoine prendre de la valeur, et entraîné une croissance des inégalités répartie inégalement dans l’espace et selon

l’âge. La différence entre prix du logement et coût de construction a été absorbée en partie par d’autres composantes du coût telles que l’amélioration de la qualité, marges et honoraires,

mais l’essentiel a bénéficié au poste foncier. Aujourd’hui, la construction de logements se réalise de moins en moins par extension urbaine (les lotissements en zone rurale ou des projets en

site vierge comme les villes nouvelles) et de plus en plus par recyclage de sites déjà construits ou au moins déjà artificialisés. Le prix d’achat du terrain ou de l’immeuble à démolir et à

recycler résulte d’un « compte à rebours » : le prix du marché (prix de l’ancien, le logement d’occasion représentant 80 % des transactions) détermine le prix de vente du neuf, le règlement

d’urbanisme fixe le nombre de mètres carrés possible, et le promoteur déduit le coût de construction (résultant d’une concurrence entre entreprises), les frais annexes et sa marge. Le prix

maximum admissible pour la charge foncière s’obtient par différence. C’est donc la demande, exprimée par le prix de l’ancien, qui détermine la valeur du foncier. C’est aussi le foncier qui

est responsable de la faible élasticité du prix à l’offre de logement. En effet, la logique économique du foncier n’est pas celle d’un secteur productif où l’augmentation de l’offre pèse sur

les prix. Au contraire, c’est une logique de gisement et de la rente associée : c’est l’augmentation des prix qui conduit à exploiter de nouvelles ressources foncières plus coûteuses

(recyclage de sites déjà construits, démolition, dépollution, etc.). Pour peser sur les prix, il faut soit une augmentation rapide et massive des quantités (cas de certains marchés locaux

inondés par des produits défiscalisés) soit une chute de la demande (fermeture de sites industriels, exode démographique). Les cycles sont asymétriques : lorsque le prix du logement

augmente, le propriétaire du terrain a intérêt à attendre, d’autant que les coûts de portage sont faibles. Inversement, en phase de baisse des prix et des volumes (situation connue en

1990–1995), le prix du foncier ne réagit que faiblement et avec retard. La faiblesse des coûts de portage (frais financiers, fiscalité) favorise la rétention. QUELS LEVIERS POUR FAVORISER

UNE OFFRE FONCIÈRE COMPATIBLE AVEC LES BESOINS DE DÉVELOPPEMENT URBAIN ? En préalable, soulignons que toute politique foncière suppose de raisonner à long terme (au moins cinq à dix ans),

qu’il s’agisse de constituer des réserves foncières, de mener des opérations d’aménagement ou de soutenir des filières de production sociales. Depuis la dernière décennie, des outils ont été

développés pour favoriser une maîtrise publique du foncier en vue d’une utilisation répondant à des motifs d’intérêt général (production de logements sociaux notamment). C’est le cas des

établissements publics fonciers qui sont bien installés dans le paysage et devraient couvrir en zone tendue de 15 %  à 20 % des besoins : ils bénéficient d’une ressource parafiscale et du

produit de la rotation de leur patrimoine. La cession de foncier public à des conditions privilégiées est une revendication permanente des promoteurs (comme celle des collectivités et de

leurs aménageurs pour le foncier de l’État et de ses établissements publics). Elle a été rendue possible par la loi, pour le logement social notamment. Les outils de dissociation

foncier/bâti et la constitution d’offices fonciers solidaires permettent à une collectivité propriétaire de foncier d’aider la réalisation de programmes, notamment en accession sociale,

grâce à un régime de location de longue durée du terrain. Le régime juridique de ces dispositifs est défini mais les possibilités de déploiement sont limitées par la capacité financière des

collectivités à acquérir du foncier et à le louer à des conditions privilégiées. 4.2 DES POINTS D’ALERTE  * La construction de logements génère des coûts d’investissement et de

fonctionnement des équipements publics qui peuvent s’avérer dissuasifs. La suppression de la taxe d’habitation n’incite pas les collectivités à accueillir des populations nouvelles. *

L’objectif gouvernemental de sobriété foncière ne peut se combiner avec le développement urbain qu’au prix d’une plus forte densité : en zone tendue, il faudrait construire en hauteur tout

en dégageant des espaces naturels au sol. Ce raisonnement arithmétique est logique mais il est loin de faire consensus. Pour faire accepter la densité acceptable, il faut imaginer des

projets qui emportent l’adhésion par leur qualité. * Les nouveaux modes d’accession sociale à la propriété par l’intermédiaire des offices fonciers solidaires sont innovants et tout à fait

intéressants mais, outre le fait qu’ils ne peuvent produire qu’un nombre limité de biens, ils posent le problème du choix des heureux bénéficiaires et reposent sur un suivi, dans le temps,

des mutations pour éviter les droits de reprise (somme à donner de manière plus ou moins occulte au vendeur) qui contourneraient les règles anti- spéculatives. 4.3 NOS PRÉCONISATIONS De

multiples rapports ont relevé que la fiscalité immobilière frappe beaucoup plus les transactions que la détention des biens, ce qui pénalise la mobilité et encourage la rétention, et ont

proposé d’inverser cette logique. Diverses tentatives de taxer les terrains nus constructibles se sont heurtées à de vives oppositions. Pour favoriser des projets urbains de qualité et

lutter contre la rétention foncière, il est proposé de définir des secteurs dans lesquels les propriétaires seraient incités à réaliser eux-mêmes le projet ou à céder leurs terrains à un

promoteur ou investisseur. Dans ces secteurs, les terrains verraient leur taxation augmenter au fil du temps pour rejoindre celle de terrains construits conformément au projet. Cette

proposition, qui s’inspire d’exemples étrangers, suppose que le projet soit largement concerté avec les populations concernées et que le propriétaire qui devrait acquitter une fiscalité

intégrant la plus-value potentielle du bien soit assuré de pouvoir le réaliser en le cédant à un promoteur ou à la collectivité (un droit de délaissement analogue à celui des ZAC). Les

établissements publics fonciers et les offices fonciers solidaires desserrent à court terme la contrainte foncière, mais seule une politique résolue à long terme de maîtrise foncière

conduite par les collectivités peut générer l’offre foncière nécessaire à la satisfaction des besoins. Pour cela, deux mesures pourraient être envisagées. * D’une part, financer une

politique ambitieuse de réserves foncières en offrant aux collectivités des prêts à quatre-vingts ans sur la ressource du livret A, soit des conditions analogues à celles consenties aux

offices fonciers solidaires : une enveloppe de 10 milliards d’euros sur cinq ans. * D’autre part, améliorer l’articulation des documents d’urbanisme, à portée réglementaire, avec les

programmes locaux de l’habitat qui expriment les objectifs et leur traduction spatiale. Les PLU (plan local d’urbanisme) devraient comporter une étude de réceptivité qui permettrait de

vérifier la cohérence entre ces deux documents de planification. 5. RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE DES HABITATS La transition énergétique qualifie un double mouvement, d’une part de substitution

progressive des énergies renouvelables aux énergies fossiles, d’autre part d’économie d’énergie par l’amélioration rapide de l’efficacité énergétique. À l’évidence, il s’agit d’un changement

considérable d’ambition et de perspective. Or, malgré un mouvement accéléré de renforcement des exigences sur la construction neuve[13] et, plus tardivement, sur le parc existant avec la

création en 2007 de la règlementation thermique sur le parc existant, et malgré un volume croissant de travaux réalisés sur le parc (pour preuve, sur la période récente, les bons résultats

de MaPrimeRénov’[14]), une accélération des réalisations s’impose si notre pays veut respecter ses objectifs globaux de réduction des émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2050. La

question de la stratégie à suivre pour parvenir à « décarboner » le logement à l’horizon 2050 reste donc entière. Pour atteindre l’objectif, deux voies sont possibles et déjà partiellement

empruntées. * Décarboner la production d’énergie. Les émissions liées aux consommations dépendent des énergies utilisées pour les usages individuels. C’est ce que rappelle la Commission

européenne, qui encourage les États membres à chercher un « équilibre économique entre la décarbonation de l’approvisionnement en énergie et la réduction de la consommation finale d’énergie 

». La décarbonation des énergies utilisées dans les bâtiments peut donc s’obtenir par la disparition de la part du charbon, du fioul et du gaz naturel, au profit des énergies renouvelables

et de l’électricité d’origine nucléaire. À cet égard, la Suède présente un cas intéressant. Elle a en effet déjà atteint une décarbonation quasi totale des énergies utilisées pour le

chauffage par le biais du développement massif des réseaux de chaleur, dont la production n’utilise que très peu d’énergie fossile (il en va de même de la production d’électricité).

Évidemment, le succès de cette politique sera d’autant facilité, comme dans le cas de la Suède, qu’elle s’accompagnera d’un fort mouvement de renforcement des normes de performance et

d’isolation[15]. En France, en raison de l’importance du parc nucléaire pour la production d’électricité, l’électrification du chauffage permet également de décarboner l’énergie consommée

par le logement. À cet égard, le remplacement des chaudières à fioul est une priorité par rapport à l’isolation des logements équipés au chauffage électrique, l’installation de nouvelles

chaudières aux énergies fossiles étant vouée à disparaître. Cependant, l’électricité décarbonée (nucléaire ou renouvelable) n’est pas infinie : toute quantité d’électricité bas carbone

économisée sert à effacer une production d’électricité fossile sur le réseau européen. Il y a donc bien un intérêt climatique (et social) à faire de la performance énergétique dans les

logements chauffés à l’électricité. * Baisser la consommation énergétique des bâtiments, laquelle suppose de lourds investissements sur le parc pour réduire les consommations. Malgré des

objectifs ambitieux et des dispositifs qui commencent à monter en puissance, les réalisations ne progressent que lentement. 5.1 LES ÉCONOMIES D’ÉNERGIE PROCURENT DES GAINS FAIBLES POUR LES

MÉNAGES Les interventions visant à baisser les consommations d’énergie sont coûteuses et ne permettent de réaliser que de faibles économies, sauf explosion durable des coûts de l’énergie. Le

bénéfice des travaux d’isolation est souvent surévalué par les experts. À titre d’illustration, la fiche de certificat d’économie d’énergie (CEE) décrivant la pose d’une fenêtre ou d’une

porte-fenêtre avec vitrage isolant prédit un impact deux fois plus élevé que les économies réellement observées[16]. L’explication de cet écart vient des comportements : on se chauffe peu

lorsque la qualité du logement est faible, on se donne plus de confort quand la technique le permet[17].Une étude néerlandaise, à partir d’un échantillon de 200 000 logements, a de même

montré l’existence d’écarts substantiels entre les consommations théoriques et les consommations réelles, parfaite illustration de « l’effet rebond ». De la même façon, une étude américaine

identifie des économies d’énergie environ 2,5 fois inférieures à celles prédites par le modèle utilisé par les autorités publiques américaines[18]. Les ménages réalisent de fait le plus

souvent des travaux d’économie d’énergie pour des raisons de confort et afin de pouvoir mieux se chauffer après travaux. Cela signifie tout de même un gain de confort et de qualité de vie

pour des ménages modestes. À ces facteurs comportementaux, il convient d’ajouter la disproportion entre le coût des travaux et le bénéfice annoncé. On peut le mesurer dans les HLM ayant

réalisé des travaux. L’écart est important entre les économies d’énergie réalisées et les coûts associés pour y parvenir (coût des abonnements supplémentaires, entretien des équipements,

etc.). C’est même un alourdissement de la quittance qui s’observe dans un nombre significatif de cas[19]. La rentabilité économique des travaux n’est donc pas au rendez-vous quand le coût de

l’énergie est faible[20]. Le faible coût de l’énergie qui a prévalu jusqu’à présent n’assure des temps de retour sur investissement acceptables que pour un nombre restreint de travaux. Les

études abondent en la matière. On se limitera à une seule citation : « 1 000 euros de travaux ne diminueraient en moyenne la facture énergétique que de 8,4 euros par an. Pour un

investissement moyen de l’enquête[21], cela correspond à une diminution de 2,7 % de la facture. La rénovation énergétique est alors loin d’être rentable si l’on s’en tient aux seules

économies d’énergie puisque le temps de retour correspondant, c’est-à-dire le nombre d’années nécessaires pour récupérer le coût de l’investissement initial, est de 120 ans[22]. » En outre,

le gain de valeur des biens rénovés n’est pas encore visible. On ne peut pas encore parler de « valeur verte ». C’est ce qui ressort des études de l’association DINAMIC[23], de loin les plus

sérieuses en France, qui s’appuient sur un échantillon large. En 2015, l’écart de valeur moyen d’un bien immobilier estimé entre deux évaluations successives (DPE énergie) se situe : * en

province, à environ 5 % pour les maisons et 3 % pour les appartements ; * en Île-de-France, de l’ordre de 1 % quelle que soit la nature du logement. En 2018, les notaires ont mesuré

l’éventuelle dépréciation de logement étiqueté F ou G par rapport à un logement de classe D, ainsi que la possible valorisation des logements étiquetés A ou B. L’étude montre que l’effet

négatif d’une mauvaise étiquette pour une maison reste presque toujours plus important que l’effet positif d’une bonne étiquette, A ou B. Pour les appartements, l’effet étiquette se révèle

nettement moins significatif. Au final, l’impact sur le prix des étiquettes énergétiques se révèle d’autant plus faible que le niveau de tension du marché est important. En zone tendue, le

sujet des charges est secondaire par rapport à d’autres critères ; c’est seulement lorsque le candidat à l’accession a le choix qu’il peut refuser ou négocier le prix, ce qui peut expliquer

que la « valeur verte » ne morde pas sur les agglomérations de Paris et Lyon. C’est donc en zones rurale et périurbaine, les moins tendues, que la valeur verte jouerait pour les maisons

étiquetées F ou G (entre 9 % et 13 % moins chères) que celles de la classe D, contre seulement 5 % pour les zones tendues (A et B). Reste encore à savoir si la faible valeur d’un bien naît

du fait qu’il est globalement dégradé ou de sa seule mauvaise étiquette énergétique… Ces réserves montrent que les estimations de la « valeur verte » sont plus que fragiles. Mais, surtout,

l’espoir que les gains de valeur permettraient de « couvrir » les coûts des travaux d’efficacité énergétique est un vœu pieux. Les calculs montrent _a contrario _que la « valeur verte » ne

permet que rarement de compenser le coût des travaux de rénovation énergétique associés[24]. Au total, que l’on considère la valeur verte ou le gain sur facture, les travaux d’économies

d’énergie ne se révèlent économiquement rentables qu’à la marge[25]. Le renchérissement des prix de l’énergie, soit en raison des investissements à venir, soit en raison des tensions sur

certains approvisionnements (gaz, pétrole), peut en partie changer l’équation, même en l’absence d’intervention fiscale (type taxe carbone). En tout état de cause, les ménages ne peuvent

supporter seuls le coût de travaux dont ils ne verront pas la rentabilité dans des délais raisonnables. C’est pourquoi des aides publiques devront orienter les investissements. Encore

faut-il bien les calibrer et les évaluer. 5.2 L’ÉVOLUTION PAR LES NORMES Un tel constat économique, compte tenu de l’urgence des enjeux climatiques, sauf à envisager une hausse spectaculaire

et durable du prix de marché de l’énergie, justifie une approche en termes d’obligations, approche qui se doit d’être prudente puisqu’elle ne peut ignorer le coût pour les ménages, en

particulier les plus modestes d’entre eux. Il en découle qu’un soutien financier puissant de la collectivité apparaît indispensable. L’instauration d’une taxe carbone à taux progressif

répondrait à cette exigence, sous réserve évidemment que le produit soit bien affecté au soutien des opérations de travaux d’économie d’énergie. Chacun connaît l’histoire de la première

tentative d’instaurer une telle taxe et le traumatisme que fut le mouvement des Gilets jaunes en ce domaine. C’est donc le choix de l’obligation qui a été ouvert dans la loi « Climat et

résilience », en suivant les recommandations de la Convention citoyenne pour le climat : le gel des loyers des logements classés F ou G par le diagnostic de performance énergétique (DPE) est

annoncé pour l’année 2022. Ensuite, la mise en location de ceux qui relèvent de la classe G sera interdite en 2025, avant que la mesure s’étende à la classe F en 2028 puis à la classe E en

2034. Les locations situées dans des copropriétés seront néanmoins de fait dispensées de cette obligation, par impossibilité d’imposer des travaux dans une copropriété. La France compte 4,8 

millions de logements considérés comme des « passoires thermiques » (logements les plus énergivores classés F ou G dans le diagnostic de performance énergétique) dont 2 millions en location.

En 2028, on ne pourra plus proposer à la location de telles passoires thermiques. L’exigence d’un certain niveau de performance énergétique sera donc introduite dans la notion de logement

décent. On retrouve ici le souci d’agir par paliers. Néanmoins, le risque est de retirer du marché des biens accessibles notamment aux revenus modestes. Au final, tout est affaire de

calendrier et de graduation des obligations.  Il faut donc combiner une hausse maîtrisée du coût de l’énergie avec des obligations, des accompagnements et une redistribution vers les ménages

modestes. Une taxe supplémentaire sur la consommation d’énergie pourrait en effet être redistribuée aux propriétaires les plus modestes, et ce sous forme d’aide au financement des travaux :

elle aurait alors un double effet, direct – sur les propriétaires aisés, qui auraient dès lors intérêt à réaliser des travaux – et indirect – sur les plus modestes, qui en auraient ainsi

les moyens. Cette combinaison permettrait de viser, avec des chances sérieuses de les atteindre, des objectifs ambitieux d’amélioration de la performance énergétique du parc de logements.

Seule en effet la mise en place d’aides massives et ciblées est à même de rendre supportable une obligation de travaux, à condition toutefois qu’elle se conjugue à un effort de formation et

de productivité de l’appareil de production (notamment les petits artisans). L’accès à un professionnel formé pour opérer une rénovation globale reste difficile pour les particuliers : les

risques d’inflation des prix et de qualité insuffisante des travaux sont réels. Or, l’évaluation de la qualité de la dépense est essentielle. Aujourd’hui, on ne dispose pas d’études

permettant de mettre en relation les subventions accordées par le dispositif MaPrimRénov’ et une éventuelle amélioration de la qualité énergétique des bâtiments. Il est probable que les

ménages n’engagent pas des travaux importants sans en espérer un réel gain. Cependant, ils ne font ce type de travaux qu’une seule fois dans leur vie, si bien qu’il n’existe pas de retour

d’expérience. L’évaluation précise n’est pas faite, faute souvent de disposer d’un diagnostic antérieur aux travaux. Les certificats d’économie d’énergie (CCE) sont émis dans le cadre d’un

autre dispositif public, qui n’est pas raccordé à MaPrimRénov’. TAXATION DES LOYERS DES PASSOIRES NON RÉNOVÉES  L’interdiction de louer les logements privés les plus énergivores risque

d’avoir des conséquences très lourdes : une partie du parc risque de perdre son statut locatif, les normes de décence n’étant pas opposables aux propriétaires occupants. Dans les immeubles

collectifs, l’interdiction de louer peut être contournée si la copropriété refuse de réaliser les travaux. Une partie de ce parc relève de politiques de lutte contre le logement indigne,

mais ce n’est qu’une partie : on estime à 500 000 ou 600 000 le nombre de logements indignes, et le nombre de passoires est de l’ordre de 5 millions, dont 2 millions de locataires,

essentiellement dans le parc privé. En complément des contraintes réglementaires, pour accélérer la réalisation de travaux avant les dates butoirs de la réglementation, on pourrait imaginer

une taxe sur les logements passoires, dont le produit serait reversé à un fonds alimentant l’ANAH (Agence nationale d’amélioration de l’habitat). Seraient concernés les logements dont les

émissions de GES seraient supérieures à l’étiquette E. Le taux serait calculé en appliquant au dépassement d’émissions le montant tutélaire du CO2, soit 250 €/tonne. Le risque de

répercussion de cette taxe sur les loyers payés par les locataires sera limité du fait que ceux-ci ne peuvent évoluer que de manière plafonnée en cours de bail et à la fin du bail en zone

tendue lors du renouvellement. En 2018, la répartition par milliers de logements locatifs privés était la suivante d’après l’étude du Conseil général de l’environnement et du développement

durable de mai 2021 : CLASSE A B C D E F G TOUS LOCATAIRES PRIVÉ 126 305 1 023 2 319 1 887 977 696 APPARTEMENT 77 234 744 1 679 1 329 697 509 MAISON 49 71 278 639 558 280 187