Niches fiscales : une réforme volontariste est possible | terra nova

Niches fiscales : une réforme volontariste est possible Terra Nova Groupe de travail composé de : Thomas CHALUMEAU, Daniel VASSEUR et Olivier FERRAND septembre 2010 SYNTHÈSE _ Dans le cadre

de la préparation de la loi de finances pour 2011, un sujet s’est imposé au cœur des débats : les dépenses fiscales. Une dépense fiscale (« niche fiscale ») est une disposition fiscale

dérogatoire à la règle d’imposition de droit commun. C’est une charge financière qui aboutit, non pas à une inscription en dépense, mais à une atténuation de recette._ _ La France détient le

record mondial des niches fiscales. Il y en a 468 recensées officiellement dans le classement du fascicule « voies et moyens – tome II » du projet de loi de finances, pour un montant total

de près de 75 milliards d’euros, dont la moitié au titre du seul impôt sur le revenu. Mais il y a aussi les niches officieuses : elles ont été déclassées au fil du temps, sur la base de

critères largement arbitraires. La Cour des Comptes évalue ces niches déclassées à 70 Md€. Il y a enfin les mesures équivalentes à des niches fiscales : certains dispositifs n’ont jamais été

classés comme dépenses fiscales mais relèvent de la même définition. Le volume de ces mesures approche également les 70 Md€. Au total, au sens large, les niches fiscales dépassent 200 Md€ :

plus de 10% du PIB ! La suppression des niches fiscales permettraient d’éponger l’intégralité des déficits publics du pays…_ _ Les niches fiscales présentent une série d’effets pervers._ _

Le premier est budgétaire. Elles participent très directement de la dérive des finances publiques en permettant de contourner la norme d’évolution qui contraint les dépenses budgétaires.

Elles fonctionnent par ailleurs à « guichet ouvert » : leur coût peut dériver sans contrôle. Une « règle de gage » a été introduite en 2009, afin de limiter la prolifération des niches

(toute création de niche nouvelle doit être compensée par la suppression d’une niche d’un montant au moins équivalent), mais elle n’est tout simplement pas respectée._ _ Le second effet

pervers concerne l’équité sociale. Les niches affaiblissent principalement l’impôt sur le revenu, le seul impôt redistributif de notre système fiscal. Pire, certaines niches ont été

détournées et servent aux contribuables les plus fortunés pour une optimisation fiscale à grande échelle. Certes, un plafonnement global par contribuable a été introduit (20 000 euros et 8%

du revenu) mais il s’agit d’une belle hypocrisie : les principales niches d’optimisation (« niches VIP ») sont exclues du champ du plafonnement ! De fait, les 100 principaux bénéficiaires

des niches fiscales réduisent leurs impôts de plus de 1 million d’euros et 20 d’entre eux ne paient plus d’impôt sur le revenu de ce fait._ _ Le dernier effet pervers concerne l’efficacité

des niches fiscales. Elles s’avèrent souvent inefficaces voire contre-productives au regard des objectifs économiques, sociaux ou environnementaux censés les justifier. Prolifération,

superposition et objectifs clientélistes ont achevé de rendre illisibles, contradictoires et contre-productifs nombre de dispositifs._ _ Face à ce constat, les propositions du gouvernement

ne sont pas à la hauteur des enjeux. Elles se limitent à un « coup de rabot » de 10 milliards d’euros en 2011. Or les marges de manœuvre sont beaucoup plus importantes pour un gouvernement

qui se voudrait volontariste. C’est d’autant plus vrai que quelques 180 dépenses fiscales nouvelles, pour un montant total de 17 milliards d’euros, ont été créées par cette majorité

politique depuis 2002, ce qui relativise l’effort affiché aujourd’hui._ _ Le rapport se fixe comme objectif de réforme un rendement budgétaire maximum. L’heure n’est plus à la demi-mesure

mais à l’action radicale face au « mur de la dette » qui menace le pays. Le rapport estime qu’il est possible de supprimer, dès 2011, l’équivalent de 50 milliards d’euros bruts de niches

fiscales. Si certaines devront être redéployées (sous forme de dépenses budgétaires), le gain fiscal net pourrait s’élever à 25 milliards d’euros. Pour y arriver, deux propositions

principales :_ _ PROPOSITION N°1 : GÉNÉRALISER À TOUTES LES DÉPENSES FISCALES LE PLAFONNEMENT GLOBAL PAR CONTRIBUABLE_ _ Les principales niches utilisées pour l’optimisation fiscale

aujourd’hui sont les niches outre-mer. 97 % des réductions d’impôt des 100 contribuables les plus fortunés transitent par les dépenses fiscales au titre des investissements outre-mer. Or les

niches fiscales outre-mer n’entrent pas dans le champ du plafonnement global. Dans ces conditions, abaisser le plafond par contribuable ne servirait pas à grand chose. L’optimisation

fiscale se poursuivrait, en dehors du champ du plafonnement. La bonne méthode est de cesser les hypocrisies et d’étendre le plafond à toutes les niches fiscales._ _ PROPOSITION N°2 : RÉDUIRE

INDIVIDUELLEMENT LES NICHES FISCALES_ _ Il y a trois pistes de réduction._ _ Supprimer les niches d’optimisation fiscale._ _ La chasse à l’optimisation fiscale est une priorité budgétaire,

avant même de justice sociale. Les « niches VIP » utilisées pour l’optimisation fiscale doivent être supprimées en priorité. Certaines de ces niches ont été détournées à des fins

d’optimisation mais leur objectif sous-jacent était louable. C’est le cas des niches fiscales outre-mer : le développement des départements français d’outre-mer demeurent une priorité

politique. C’est pourquoi, dans ce cas, les plus-values fiscales obtenues par la suppression de ces niches devront être redéployées vers de nouveaux dispositifs, notamment des dépenses

budgétaires, ne donnant pas lieu à détournement._ _ Supprimer les niches contre-productives._ _ Certaines dépenses fiscales se caractérisent par leur injustice sociale, leur caractère

anti-écologique ou anti-économique : elles doivent, également, être supprimées. Le bouclier fiscal est emblématique de ces niches. On y trouve aussi, à titre social, les dérogations fiscales

pour les retraités aisés (taux minoré de CSG, abattement pour frais professionnels à l’IR, exonération des majorations de pension pour enfants), le quotient conjugal (une formidable

essoreuse inter-générationnelle qui redistribue 24 milliards d’euros de pouvoir d’achat des jeunes actifs célibataires vers les couples plus âgés), ou encore la fiscalité dérogatoire sur les

revenus du capital (qui favorise la rente contre le travail). On y trouve également, à titre écologique, des mesures comme l’exonération de TIPP pour le transport aérien ou le taux réduit

pour le fioul domestique. On rangera enfin dans cette catégorie l’exonération des heures supplémentaires, qui coûte 1.2 milliard d’euros au titre de l’impôt sur le revenu pour un nombre

d’emplois détruit de près de 200.000…_ _ Toiletter les niches dont l’utilité n’est pas contestée en fonction de leur rapport coût/efficacité._ _ La plupart des dépenses fiscales ont une

utilité – économique, sociale, environnementale. Elles doivent malgré tout être évaluées au regard de leur coût budgétaire. Elles pourront être réduites au regard de l’importance de leur

rapport coût/efficacité. C’est typiquement le cas pour la TVA sur la restauration, dont le coût par emploi créé est exorbitant (500.000 euros par emploi !). C’est également le cas pour les

investissements locatifs (dispositif « Scellier »), la déductibilité des intérêts d’emprunt pour l’achat d’un bien immobilier ou encore l’emploi d’un salarié à domicile._ Une dépense fiscale

(« niche fiscale ») est une disposition fiscale dérogatoire à la règle d’imposition de droit commun. Il s’agit d’une charge financière qui a les mêmes objectifs qu’une dépense budgétaire :

équité sociale, soutien à l’économie, incitation écologique… La différence, c’est qu’elle prend la forme, non pas d’une inscription en dépense, mais d’une atténuation de recette. Toutes les

baisses de recettes ne sont pas dépenses fiscales : ces dernières ne couvrent pas les baisses générales, seulement les dispositifs dérogatoires par rapport à une norme. Selon le fascicule « 

voies et moyens – tome II » du projet de loi de finances, les dépenses fiscales s’analysent ainsi comme « des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour

l’État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme, c’est-à-dire des

principes généraux du droit fiscal français ». La « norme » n’est toutefois pas définie de manière intangible. C’est ce qui explique le caractère fluctuant du périmètre des dépenses

fiscales, avec une grande latitude laissée à l’arbitraire politique. Les « changements de périmètre » (classements/déclassements de dépenses fiscales) sont toutefois désormais intégralement

retracés depuis le PLF 2006 dans le document « voies et moyens ». 3.3 – Réduire les niches fiscales Il y a trois pistes principales : Le passage en revue des niches fiscales à l’aune des

principes décrits ci-dessus aboutit au tableau de propositions ci-après. Il est suivi d’un exposé des motifs proposition par proposition. EXPOSÉ DES MOTIFS PAR PROPOSITION Le bouclier fiscal

est la plus emblématique de ces réductions, pour un coût de 600 millions d’euros. La gauche a brocardé l’iniquité du bouclier fiscal. A juste titre. Le gouvernement a longtemps prétendu que

le bouclier fiscal allait d’abord protéger les plus modestes. Il est vrai que, pour les foyers aux minimas sociaux, la taxe d’habitation peut entraîner le déclenchement du bouclier fiscal,

notamment dans les villes nouvelles où elle est anormalement élevée. Il y aussi le cas des agriculteurs de l’île de Ré, pour lesquels le prix du terrain a atteint de tels sommets qu’il

génère un ISF incompatible avec la réalité de leurs revenus. Mais il s’agit là d’un cache-sexe outrageux. Les classes moyennes et populaires (les 60% des foyers les plus modestes) ne

perçoivent que 1% des restitutions. Evidemment, le bouclier fiscal bénéficie avant tout, et quasi-exclusivement, aux ménages les plus aisés. 90% des restitutions vont ainsi aux contribuables

dont le patrimoine est supérieur à quatre millions d’euros. Deux euros sur trois payés au titre du bouclier fiscal vont à 834 contribuables disposant de plus de quinze millions d’euros de

patrimoine ! Ils ont reçu chacun, en 2009, un chèque de près de 400.000 euros en moyenne de leur percepteur…. Les 100 principaux bénéficiaires ont reçu du Trésor public un chèque individuel

de 1,8 million d’euros en moyenne. Et le record revient à Mme Bettencourt, ainsi que la presse s’en est fait l’écho, avec un chèque de 30 millions d’euros. La baisse de l’ISF et le bouclier

fiscal devaient inciter les exilés fiscaux à revenir sur notre territoire et à y produire de la richesse. L’effet, pourtant, est tout relatif : en 2007, première année d’application du

bouclier fiscal, 719 personnes se seraient exilées contre…. 843 en 2006. En 2006, ces 843 délocalisations à l’étranger avaient représenté une perte fiscale de 18 millions d’euros. Perte à

comparer au coût des diverses mesures « ISF » mises en place depuis 2007 : un coût total de 1,5 milliards d’euros, soit plus de 80 fois plus ! Ce sont ces mesures que nous proposons de

supprimer.