Une fiscalité élastique sur les carburants pour amortir les variations de prix | terra nova

La taxe légèrement élastique présente déjà un effet visible d’amortissement dans les cas de fortes variations. Elle aurait ainsi permis d’éviter de dépasser les 2 €/L en 2022. La taxe

fortement élastique présente un effet de lissage encore plus marqué, à la hausse comme à la baisse. Le prix n’aurait ainsi pas dépassé 1,73 €/L en 2022. Avec un tel dispositif, on peut

envisager que les dispositifs exceptionnels de remise à la pompe mis en place cette année-là n’auraient pas été nécessaires. 4. UN COÛT LIMITÉ ET PILOTABLE POUR LES FINANCES PUBLIQUES Quel

serait l’impact sur les finances publiques ? Ce point est évidemment crucial, car l’ensemble des recettes de TICPE – pour l’ensemble des produits pétroliers, et non seulement le gazole –

représentait 32 milliards d’euros en 2022[9]. Le risque d’une perte de recettes est ainsi un enjeu majeur, dans le scénario d’une hausse durable des prix aboutissant à baisser les taxes.

Pour gérer ce risque, un pilotage pourrait avoir lieu annuellement en loi de finances, en décalant le barème à la hausse ou à la baisse. Bercy pourrait ainsi estimer le barème nécessaire

pour maintenir un certain niveau de recettes pour les finances publiques, à l’instar de ce qui est pratiqué pour le bonus-malus automobile. Les recettes fiscales seraient aussi élevées

qu’actuellement en moyenne, et aussi prévisibles, en mobilisant la même méthode d’estimation à partir d’hypothèses de la consommation de carburant à venir. Cependant, même sans pilotage, le

coût total serait probablement limité. Selon nos estimations, si ce dispositif avait été mis en place en 2010 sans pilotage, les recettes publiques auraient baissé de 2 % sur la période avec

une taxe légèrement élastique et de 6 % avec une taxe très élastique. En partant d’une simple règle de trois, sachant que le gazole représente environ 75 % du carburant routier consommé en

France, l’impact aurait donc été de l’ordre de 500 millions € par an en moyenne avec une taxe légèrement élastique, et de 1,5 milliards € avec une taxe très élastique. Ce coût doit

d’ailleurs être mis en regard des autres mesures d’urgence actées à cause de la rigidité de la taxe actuelle. En comparaison, la ristourne à la pompe mise en place sur neuf mois a coûté près

de 8 milliards d’euros €, soit autant que la mise en place d’une taxe légèrement élastique depuis 2010.[10] On peut supposer qu’une taxe élastique aurait pu éviter cette remise ponctuelle.

Elle aurait aussi (peut-être !) pu éviter le gel de la taxe carbone et les multiples reports du rattrapage de la fiscalité sur le gazole non-routier, ou encore les remises à la pompe

demandées à Total et aux autres distributeurs. Enfin, une fiscalité élastique contribue à lutter contre l’inflation et les phases de ralentissements économiques par son caractère

contra-cyclique, avec tous les effets positifs d’un tel stabilisateur automatique. Sur la période 2010–2023, on peut donc estimer qu’une taxe élastique aurait eu un bilan fortement positif

sur les finances publiques, une fois tous les paramètres pris en compte. 5. UN DISPOSITIF UTILE POUR LA LUTTE CONTRE LES DÉPENSES FISCALES Le gouvernement a annoncé sa volonté de lutter

contre les dépenses fiscales défavorables au climat dans le Projet de loi de finances pour 2024. En particulier, il a proposé un alignement de la fiscalité sur le gazole non routier de

l’agriculture et du BTP avec le gazole routier, qui doit se faire de façon progressive entre 2024 et 2030. Nous retrouvons ici la mécanique utilisée pour la taxe carbone : l’augmentation de

la fiscalité est pensée de façon indépendante du prix du baril. N’y a-t-il pas un risque d’aboutir à nouveau à un report ou à un gel en cas de hausse des prix du baril ? L’histoire récente

souligne que ce risque est ici non négligeable : cet alignement de la fiscalité a été annoncé chaque année depuis le PLF pour 2019 et systématiquement reporté. Une fiscalité élastique,

tenant compte du prix final à la pompe, semble réduire ce risque et fournir une solution acceptable pour tous les acteurs. La taxe élastique peut en effet être combinée à une augmentation

progressive des taux de taxe, via le pilotage du barème en loi de finances. Le Parlement pourrait voter des barèmes augmentant progressivement, avec éventuellement une trajectoire sur

plusieurs années pour donner de la visibilité aux acteurs. Avec ce dispositif, le rattrapage de fiscalité se ferait uniquement en cas de baisse ou de stagnation des prix internationaux du

baril. Cela éviterait de soumettre les entreprises à une hausse excessive des prix, tout en maintenant une incitation à décarboner, même en cas de baisse des prix du baril.  6. JUSTIFICATION

THÉORIQUE DU DISPOSITIF Si l’intuition d’une taxe élastique est politiquement bien identifiée, avec des propositions récurrentes et même une application concrète pendant deux ans entre 2000

 et 2002, il est cependant frappant de remarquer qu’elle est très largement absente de la littérature académique à notre connaissance, alors que la taxe carbone dite « pigouvienne »

(c’est-à-dire à taux fixe) fait l’objet d’une littérature foisonnante.[11] On peut cependant esquisser ici quelques justifications théoriques en faveur d’un tel dispositif. Concrètement, le

système de taxe élastique consiste à changer de focale : on ne regarde plus le taux de taxe mais le prix final pour le consommateur. Ce nouveau point de vue nous semble justifié, car sous

l’angle théorique de l’économie néoclassique, c’est bien le prix final sur le consommateur qui incite au changement de comportement. Considérer uniquement un taux de taxe semble un héritage

du passé, issu d’une logique où il convient de taxer les externalités dans une approche coût-bénéfice. La taxe était alors calculée pour être égale au dommage climatique. Pourtant, face à la

difficulté d’estimer correctement les dommages climatiques (comment quantifier de façon monétaire les famines, migrations et pertes de vie liées au changement climatique ?), cette approche

est de plus en plus délaissée par les économistes. Il s’agit désormais de fixer un niveau de contrainte permettant d’atteindre des objectifs définis politiquement : ceux de l’Accord de Paris

au niveau mondial ; la neutralité carbone en 2050 aux niveaux européen et français. Autrement dit, les travaux des économistes sont passés d’une logique de « coût-bénéfice » à une approche

dite de « coût-efficacité ». Raisonner sur le niveau final de prix avec une taxe élastique s’inscrit dans cette nouvelle approche. Elle permet également de se rapprocher de l’effet ressenti

par les citoyens et les consommateurs, pour lesquels la principale boussole est le prix à la pompe, et non le taux de taxe. Sur un plan théorique, une fiscalité élastique apparait à

mi-chemin entre un système fiscal traditionnel où le taux est fixe et fournit ainsi un signal-prix stable, et un système de permis d’émissions (comme l’EU ETS) où le prix varie mais garantit

l’atteinte de l’objectif. Elle fournit un compromis entre les forces et faiblesses de ces deux dispositifs. En outre, une taxe élastique présente l’avantage de réduire la volatilité des

prix pour les ménages et les entreprises. Limiter les hausses permet d’éviter les ajustements brutaux de production ou de mode de vie, qui sont généralement les plus coûteux et dommageables.

Elle agit donc comme une forme d’assurance, dont les bénéfices sont bien identifiés par la théorie économique. En limitant également les variations à la baisse, une taxe élastique contribue

aussi à sécuriser les investissements bas-carbone, en apportant une forme de garantie sur leur compétitivité relative. Enfin, d’un point de vue macro-économique, un système de taxe inverse

aux prix de marché est contra-cyclique par nature. Il joue ainsi un rôle de stabilisateur automatique de l’économie, dont l’utilité est, là encore, avérée. L’intérêt théorique d’un système

de taxation plus amortisseur nous semble donc fondé, même si des recherches spécifiques seraient utiles pour en préciser les contours exacts. CONCLUSION Les fortes augmentations sur les prix

à la pompe montrent que les politiques publiques doivent aujourd’hui faire face à un double défi : maintenir les incitations à décarboner sans faire peser un poids excessif ou soudain sur

les consommateurs. La fiscalité actuelle sur les carburants renchérit le prix des énergies fossiles et fournit un signal-prix utile à long terme. Cependant, elle ne répond pas aux enjeux de

volatilité des prix à court et moyen terme, car le niveau de taxe est fixé indépendamment du prix payé par le consommateur. Cette faiblesse du dispositif fiscal actuel a été mise en lumière

en 2018 lors du mouvement des Gilets jaunes. Les hausses des taxes prévues en 2018 se sont superposées à la hausse des prix du baril de pétrole, menant au rejet puis au gel de cet instrument

économique. La concomitance de ces deux hausses n’est pas le fruit d’un hasard malencontreux, mais la conséquence d’une faiblesse dans l’architecture du dispositif fiscal. Est-il nécessaire

de maintenir un taux élevé de taxe quand les prix du marché s’envolent ? Nous pensons que non, car c’est bien le prix final qui oriente les comportements, et pas le taux de taxe. Face à ces

constats, cette note donne à voir une fiscalité qui tient compte des prix internationaux du baril de brut, et donc du prix payé par le consommateur. En cas de forte hausse, le taux de taxe

sur les carburants diminuerait, afin de limiter – mais sans l’annuler – cette hausse. Et inversement, en cas de baisse des prix, le taux de taxe pourrait augmenter pour limiter cette baisse.

Autrement dit, plutôt qu’une taxe à taux fixe, il s’agit de mettre en place un barème, où le taux de taxe dépend du prix du baril – et donc du prix à la pompe. Ce dispositif permet de

maintenir le signal-prix, tout en protégeant mieux les ménages et les entreprises de la volatilité des prix. Il contribue également à sécuriser les investissements bas-carbone en limitant la

baisse du prix des énergies fossiles quand les marchés internationaux sont eux-mêmes orientés à la baisse. Ce dispositif reprend les intuitions de la TIPP flottante mise en place par le

gouvernement Jospin entre 2000 et 2002. Il corrige cependant ses principaux défauts, via un pilotage annuel en loi de finances permettant de maîtriser la dépense publique et de garantir une

meilleure réactivité aux variations de prix. Il semble également plus pérenne et efficient que des mesures ponctuelles prises parfois dans l’urgence, à l’instar de la remise à la pompe en

2022 ou des efforts demandés aux distributeurs. Une fiscalité élastique comprend deux paramètres, qui doivent faire l’objet d’un choix politique et économique. Le premier est le taux

d’élasticité, c’est-à-dire le niveau de réaction de la taxe en cas de hausse des prix internationaux. Une élasticité forte protège davantage le consommateur, mais présente plus

d’incertitudes pour les finances publiques. Le second paramètre est le taux de taxe moyen visé. Il peut être utilisé pour piloter les recettes publiques attendues à travers un ajustement

annuel en loi de finances, à l’instar du dispositif du bonus-malus. Cette note explore deux exemples illustratifs sur la période 2010–2023 : une taxation légèrement élastique et une taxation

fortement élastique. Même sans pilotage, l’impact sur de ce dispositif sur les recettes fiscales semble limité selon nos simulations : elles auraient baissé de 2 % pour une taxe légèrement

élastique et de 6 % pour une taxe très élastique. Le coût réel net est cependant bien inférieur si l’on considère qu’une taxe élastique aurait pu éviter de devoir mettre en place une remise

à la pompe en 2022 pour un coût de 8 milliards € en neuf mois… En outre, en amortissant les hausses de prix, le dispositif contribue à lutter contre l’inflation et les ralentissements

économiques, préservant ainsi les recettes fiscales de l’Etat. En tenant compte de tous ces paramètres, le bilan d’une fiscalité élastique aurait alors été nettement positif sur la période

2010–2023, à la fois pour les finances publiques et en termes socio-économiques. Elle aurait même, peut-être, pu éviter l’épisode des Gilets jaunes et le gel de la taxe carbone. La fiscalité

élastique présente également des atouts pour supprimer les niches fiscales défavorables au climat. Le Projet de loi de finances 2024 propose de mettre fin aux taux réduits dont bénéficient

certains secteurs comme le BTP et l’agriculture. Pourtant, le dispositif envisagé est le même qui a échoué en 2018, avec une remontée progressive des taux conçue indépendamment du prix payé

par ces acteurs économiques. Au vu des nombreux reports et gels qui ont sanctionné récemment les volontés d’harmoniser la fiscalité sur les carburants, une approche plus souple semble être

un levier à considérer pour concevoir des politiques climatiques mieux acceptées, plus efficaces et plus pérennes. REMERCIEMENTS L’auteur remercie Madeleine Péron, Florian Morvilliers,

Yohanan Kasriel, Patrice Geoffron, Nicolas Riedinger et Thierry Pech pour leurs retours précieux. ANNEXE 1 : LA « TIPP FLOTTANTE » DU GOUVERNEMENT JOSPIN, UN PRÉCÉDENT INSPIRANT MAIS

IMPARFAIT Entre octobre 2000 et juillet 2002, face à l’envolée des prix du pétrole brut sur les marchés internationaux, la France a fait évoluer son système de taxation avec la mise en place

d’une taxe dite « TIPP flottante »[11] sur les produits pétroliers. Ce système prévoyait qu’une baisse de taxe serait déclenchée en cas de forte hausse des prix internationaux ; et

inversement en cas de baisse. Le dispositif de « TIPP flottante » du gouvernement Jospin était conçu pour limiter la hausse des prix à la pompe tout en étant neutre pour les finances

publiques, au moyen d’un jeu de vases communicants entre les recettes de TVA et les recettes sur les carburants. En effet, en cas de hausse des prix, les recettes de TVA augmentent. La

baisse de la taxe sur les carburants était conçue pour être égale à l’augmentation des recettes de TVA. Le dispositif permettait ainsi de réduire le prix à la pompe d’environ 10% en cas de

hausse, et de freiner les baisses dans les mêmes proportions. Dans un premier temps, la mise en œuvre du dispositif a effectivement permis de juguler la hausse des prix grâce à une baisse

des taxes. Cependant, lorsque les prix de marché ont diminué, à la veille d’élections municipales, le Parlement n’a pas voté la hausse qui aurait dû avoir lieu, générant ainsi un fort

déficit de recettes publiques. La TIPP représentait alors près de 10% des recettes fiscales, et la perte pour l’État a atteint 1,3 milliards d’euros sur la période.[13] Ce dispositif a été

supprimé par la droite après son retour au pouvoir en 2002. L’autopsie du dispositif révèle qu’il a su fonctionner, mais qu’il souffrait de trois défauts importants : la gouvernance, les

délais et la complexité. Ce mécanisme a d’abord péché par sa gouvernance, qui supposait implicitement que le Parlement pourrait voter sans peine des hausses de taxes sur le carburant, quel

que soit le contexte national et international. En outre, le recours à un vote au Parlement impliquait des délais significatifs, de l’ordre de plusieurs semaines, alors que les variations du

cours international du pétrole peuvent se faire dans une même journée, et se répercutent ensuite en quelques jours sur les prix à la pompe[14] (cette transmission se faisant d’ailleurs plus

vite pour les hausses que pour les baisses[15]). Enfin, ce dispositif a suscité certaines critiques quant à sa complexité, avec un dispositif parfois qualifié d’”usine à gaz”[16], l’idée

d’une baisse de la taxe à hauteur des gains sur une autre taxe n’étant pas toujours simple à suivre. ANNEXE 2 : SOURCES DE DONNÉES Les calculs et le graphique ont été réalisés en estimant

les prix de vente hors taxe en France depuis 2010, puis en appliquant les taux actuels de taxes sur les carburants et de TVA. Les prix de vente au détail proviennent de l’INSEE : « Prix

moyens mensuels de vente au détail en métropole – Gazole (1 litre)  ». Les taux de taxe sur les carburants ont été récupérées dans les publications du CGDD sur les prix des produits

pétroliers, éditions 2021, 2022 et 2023. Les taux de TVA historiques proviennent du site de l’Institut des Politiques Publiques. ANNEXE 3 : DÉTAIL DE LA FISCALITÉ ACTUELLE Les taxes sur les

carburants représentent une composante importante du prix final à la pompe : entre 40% et 60% environ selon les carburants et les fluctuations du cours international du baril. Le prix total

se compose à grands traits de trois éléments :   i) Le prix hors taxe, qui est majoritairement composé du prix du produit pétrolier fixé par les marchés internationaux. Nous intégrons

également à cette composante les autres coûts hors taxe : transport, distribution et raffinage ; ii) Les taxes sur les carburants (dites “accises sur l’énergie”, et anciennement dénommées

TIPP jusqu’en 2011 puis TICPE), qui incluent une composante carbone, ainsi que des taxes régionales pour une part minime. C’est cet élément que nous proposons de rendre élastique ; iii) La

TVA, qui s’applique aux deux éléments précédents. Ces trois composantes sont représentées sur le graphique ci-dessous, qui illustre la volatilité des prix internationaux du brut et son

impact sur le prix final à la pompe. ANNEXE 4 : DÉTAILS OPÉRATIONNELS La mise en place d’une taxe élastique implique de définir une relation entre le prix du brut et le niveau de taxe. Pour

rendre le dispositif le plus lisible possible, nous proposons une relation linéaire, autrement dit une fonction _τ(__p__ht__)=a*__p__ht __+ b _ , où _τ_  est le taux de taxe et _p__ht_  le

prix hors taxe. La décision politique revient donc à fixer les deux paramètres _a_ et _b_. _a_ est le degré d’élasticité, pour lequel nous avons étudié 2 valeurs possibles. b est le

paramètre d’ordonnée à l’origine. En choisissant _b_ tel que le niveau de taxe moyen en 2010 soit le même avec une taxe flexible qu’avec le système actuel (soit 0,61 euros/L), on obtient par

exemple les fonctions suivantes pour les deux niveaux d’élasticité étudiés : Le choix du paramètre b peut être révisé chaque année en loi de finances, en fonction de choix politiques

concernant les niveaux de taxe et de recette attendus, ainsi que le prix final visé pour le consommateur. Dans cette note, on utilise un paramètre b choisit comme si la taxe flexible avait

été mise en place en 2010, c’est-à-dire pour avoir une taxation moyenne de 0,61 euros/L avec les prix de 2010. Les deux barèmes de taxe élastique étudiés sont représentés dans le graphique

ci-dessous :