Un bilan écologique du quinquennat | terra nova

En octobre 2021, seuls 31 % des Français jugeaient positivement l’action du président Macron en matière environnementale, en hausse de 5 points par rapport à octobre 2019[1]. « Ecologie et

climat : le bilan catastrophe d’Emmanuel Macron »[2] alerte Greenpeace France. « Biodiversité : le quinquennat perdu d’Emmanuel Macron »[3] alerte Greenpeace France. « Biodiversité : le

quinquennat perdu d’Emmanuel Macron ». « Personne n’a fait autant que nous depuis 2017 pour la planète »[4] contre-attaquent les militants d’_En Marche !_. « Depuis le début du quinquennat,

en France comme sur la scène internationale, la cause écologique est l’une des priorités du Président de la République »[5] affirme de son côté le site de l’Elysée. Ce ne sont que quelques

exemples parmi une multitude de tribunes, de tweets ou d’interpellations qui accusent d’un côté ou défendent de l’autre un bilan écologique jugé catastrophique par les premiers, inégalé par

les seconds. L’écologie est probablement l’une des thématiques sur lesquelles il est le plus difficile de trouver des analyses nuancées. Il faut naviguer entre les satisfécits des uns et les

critiques acerbes des autres. Comment faire la part des choses entre les jamais-contents et les trop facilement satisfaits ? Car la prise de conscience des enjeux écologiques a cru de

manière inédite durant ces cinq années. En 2013, seuls 9 % des Français plaçaient l’environnement comme l’un de leurs trois principaux sujets de préoccupation. En 2021, ils étaient 41 %,

après avoir connu un pic à 52 % en 2019[6]. Et quand on les interroge sans leur demander de hiérarchiser leurs réponses, les Français sont 85 % à se dire inquiets face au dérèglement

climatique, et jusqu’à 93 % chez les 18–24 ans[7]. Ainsi, lorsqu’il démissionne en août 2018, Nicolas Hulot regrette qu’aucune foule ne se mobilise dans la rue pour défendre l’environnement.

Dix jours plus tard, plus de 100 000 personnes manifestent dans la première marche pour le climat du quinquennat. Plusieurs suivront jusqu’à ce que la crise COVID n’enraie la dynamique. A

la même période, des automobilistes frappés de plein fouet par la hausse des prix à la pompe commencent à occuper les ronds-points et à manifester le week-end avec comme signe de ralliement

un gilet jaune. Si cette hausse est avant tout le fait de la fluctuation des prix internationaux du pétrole, c’est la fiscalité écologique qui est montrée du doigt. En effet, dès le premier

projet de loi de finances[8], Emmanuel Macron a fait adopter une trajectoire ambitieuse de hausse progressive de la taxe carbone ainsi que la convergence des fiscalités de l’essence et du

diesel, revendications historiques des défenseurs du climat – dont beaucoup se garderont bien, dans la tourmente de soutenir ces mesures. Les observateurs ont très majoritairement analysé

cette période comme l’opposition de la « fin du monde » et des « fins de mois ». En réalité, cette analyse reste très superficielle : beaucoup de Gilets jaunes ne sont pas fâchés avec

l’écologie, mais considèrent qu’ils doivent avant tout gérer les urgences matérielles et quotidiennes et que la transition écologique ne doit pas se faire à leurs dépens. Cet exemple

souligne en tout cas le fait que ce quinquennat s’est déroulé à la charnière de deux époques : celle des engagements et trajectoires théoriques sans obligation de résultat ; et celle d’une

approche systémique, qui atteigne ses objectifs, avec des mises en œuvre concrètes dans tous les secteurs emportant leurs lots d’obstacles et de dilemmes. Entre l’un et l’autre, les

différents acteurs n’ont cessé à la fois d’en demander toujours plus et de manifester leurs réticences aux changements profonds que cela implique. Ces contradictions ont participé à placer

le Gouvernement et la majorité dans une position de compromis permanent entre des positions en apparence inconciliables. En outre, avec le Green deal annoncé fin 2019, l’Union européenne a

drastiquement relevé son ambition climatique et environnementale[9] modifiant de fait le cadre dans lequel doit s’inscrire la transition dans chaque État membre et entraînant la révision de

nombreuses politiques. La France a souvent joué un rôle moteur que ce soit dans l’adoption du Green deal, la mise en place du plan de relance européen et son verdissement ou la négociation

des différentes politiques, souvent en poussant l’ambition, parfois en la rationalisant[10]. Cette note ne couvre cependant pas cette action de la France dans le champ européen dont la

diversité mériterait un bilan dédié. Ainsi, sans prétendre à l’exhaustivité, cette note cherche à mettre en lumière les grandes perspectives du quinquennat écoulé en matière de transition

écologique dans les domaines relevant de la compétence nationale. Elle a pour objectif de nourrir un débat plus pesé sur les avancées de cette législature, ainsi que les tendances de fond

qui sous-tendent les insatisfactions de nombreux acteurs historiques de la lutte contre le changement climatique et le déclin de la biodiversité. Alors que le prochain quinquennat sera

confronté aux mêmes contradictions, un exercice de bilan raisonné est plus que nécessaire pour débuter une analyse dépassionnée des échecs et des avancées de ce mandat et pour en tirer les

leçons les plus structurantes pour le suivant. * * * 1. BIODIVERSITÉ : LA GRANDE OUBLIÉE DU QUINQUENNAT ? Une fois n’est pas coutume : commençons par la biodiversité. Si la prise de

conscience de la crise climatique est plus évidente de jour en jour, la conscience des enjeux liés à la préservation de la biodiversité reste en effet moins manifeste et cette thématique est

trop souvent reléguée au second plan de l’action environnementale. Ainsi, selon un sondage d’octobre 2020, alors que 24% des Français citent la lutte contre le changement climatique comme

principal enjeu de société pour les dix prochaines années – en première position devant les questions sanitaires, économiques ou régaliennes – ils ne sont que 9% à citer la biodiversité[11].

Cette législature n’a pas été marquée par une grande loi transversale sur la protection de la nature comme la précédente avec la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et

des paysages. Plus généralement, il n’y a pas eu de bouleversement majeur sur la façon d’aborder ces enjeux. A l’exception notable du plan biodiversité dévoilé en juillet 2018[12] mais dont

le portage politique s’est affaibli après la démission de Nicolas Hulot, la biodiversité reste traitée sous un angle de protection d’espèces animales et d’écosystèmes déterminés et non à la

lumière des pressions systémiques qui s’exercent sur elle. Celles-ci ont pourtant été documentées et hiérarchisées par l’Ipbes, équivalent du GIEC pour la biodiversité. Dans son rapport

global adopté à Paris en mai 2019, l’Ipbes rappelle en effet ces cinq principales pressions, par ordre d’importance au niveau mondial : les changements d’usage des terres et de la mer,

l’exploitation directe de certains organismes, le changement climatique, la pollution et les espèces exotiques envahissantes[13]. Si la gouvernance et la stratégie de préservation de la

biodiversité ne semblent pas avoir atteint la maturité d’une approche systémique, un bilan peut néanmoins être tiré de l’action du quinquennat sur ces principaux facteurs d’érosion du

vivant, en particulier le changement d’usage des sols, la surexploitation des espèces et les pollutions. 1.1. LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT D’USAGE DES SOLS En ce qui concerne les changements

d’usage des sols, plusieurs politiques sont à mettre au crédit de ce quinquennat, en particulier la LUTTE CONTRE L’ARTIFICIALISATION, l’AUGMENTATION DE LA SURFACE TERRESTRE SOUS PROTECTION

et la STRATÉGIE NATIONALE CONTRE LA DÉFORESTATION IMPORTÉE. L’objectif de ZÉRO ARTIFICIALISATION NETTE D’ICI 2050 et de DIVISION PAR DEUX DU RYTHME D’ARTIFICIALISATION SUR LA DÉCENNIE À

VENIR, annoncé dans le plan biodiversité et adopté dans la loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (dite loi Climat et

résilience)[14], est un bouleversement majeur de ce quinquennat et représente un potentiel très fort pour préserver les espaces naturels et agricoles. Actuellement, ce sont entre 20 000 et

30 000 hectares qui sont artificialisés chaque année[15] et la France figure parmi les pays européens ayant la plus grande surface artificialisée par habitant[16]. Si cet objectif est bien

tenu, alors elle deviendra pionnière dans la lutte contre l’urbanisation galopante. Devant la réticence de certains élus locaux face à ces nouvelles réglementations, le président de la

République a cependant évoqué au congrès de l’AMF un décalage dans la mise en œuvre de ces engagements, faisant peser un doute sur l’atteinte effective de cet objectif[17]. En termes de

lutte contre l’artificialisation, il convient également de souligner que le plan de relance a tout d’abord consacré 300 millions d’euros à un « Fonds friches » permettant la réhabilitation

de friches pour les rendre à nouveau disponibles à la construction et ainsi limiter l’étalement urbain en recyclant plutôt le foncier existant. Devant son succès, le Gouvernement a plus que

doublé l’enveloppe initiale, la portant à 650 millions d’euros[18] et démontrant ainsi l’intérêt d’un tel dispositif pour les collectivités locales. Autre prise de position pionnière dans le

domaine de la protection des écosystèmes : la décision de placer 30 % DU TERRITOIRE NATIONAL TERRESTRE ET MARITIME SOUS PROTECTION, DONT UN TIERS EN PROTECTION FORTE. Le président de la

République a ainsi été l’un des premiers chefs d’État à prendre cet engagement, à la suite de sa rencontre avec les scientifiques de l’Ipbes en mai 2019. Ce sont désormais 70 États qui ont

rejoint la Coalition de la Haute Ambition et portent la cible de 30 % d’espaces protégés au niveau mondial d’ici 2030. Selon le mode de calcul, la France pourrait avoir atteint cet objectif

d’ici la fin du quinquennat sur son domaine terrestre, notamment grâce à la création sous cette mandature – souvent en finalisation de procédures entamées plus tôt – du parc national des

forêts en Champagne et en Bourgogne (onzième parc national) ainsi que quatre nouveaux parcs naturels régionaux : Mont Ventoux, Doubs-Horloger, Baie de Somme-Picardie maritime et

Corbière-Fenouillède[19]. Ce régime de protection forte ne bénéficie pas de définition au niveau international ; mais on peut noter que les parcs nationaux représentent environ 8 % de la

surface protégées en France, dont un tiers en cœur de parc qui correspond aux catégories de protection les plus élevées selon l’Union internationale de protection de la nature (UICN)[20]. La

très grande majorité de ces espaces protégés (parcs naturels régionaux ou réseau Natura 2000 notamment) entre pour sa part en catégorie V selon l’UICN, à savoir des espaces permettant des

activités intensives mais soutenables (agriculture, foresterie, tourisme). Les acteurs de la protection de la nature dénoncent cependant l’insuffisance des moyens pour protéger ces zones de

manière effective, malgré les 60 millions d’euros du plan de relance fléchée sur ces espaces ainsi qu’une rallonge de 11 millions d’euros dans le budget 2021[21]. En 2021, les effectifs pour

les parcs étaient par ailleurs augmentés de 40 ETP. Une augmentation insuffisante selon les ONG et syndicats de la fonction publique qui calculaient que cela représentait 0,8 ETP

supplémentaire pour un parc comme les Ecrins[22]. Bref, l’ambition théorique est bien présente mais les moyens ne suivent pas dans la même proportion. Autre élément majeur du bilan du

quinquennat sur le changement d’usage des sols : la LUTTE CONTRE LA DÉFORESTATION IMPORTÉE. Annoncée en novembre 2018, la stratégie nationale de lutte contre la déforestation importée

(SNDI)[23] a été largement saluée par les militants écologistes comme pionnière et ambitieuse malgré un manque de mesures contraignantes. Elle prévoit notamment le développement des

protéines végétales en France, des actions pour réduire l’impact des biocarburants, ou encore un système d’alerte pour informer les entreprises du degré de risque que certains des produits

qu’elles importent soient issus de la déforestation, en fonction du lieu dont ils proviennent. Sanctuarisée dans la loi Climat et résilience, cette stratégie a également inspiré la

Commission européenne qui, dans le cadre du Green deal, a présenté le 17 novembre dernier une proposition de règlement visant à enrayer la déforestation[24]. Cependant, la mise en œuvre de

la SNDI s’est confrontée à des difficultés techniques, administratives et politiques qui rendent ses résultats peu visibles trois ans après sa publication. Certaines décisions de l’exécutif

ont par ailleurs entretenu l’ambigüité quant à sa volonté d’agir, notamment le soutien du Gouvernement, en 2019, à l’avantage fiscal dont bénéficiait l’usine Total de la Mède sur l’huile de

palme, contre l’avis des parlementaires de la majorité. Malgré ces critiques, il faut inscrire à l’actif de ce quinquennat la mise à l’agenda d’un sujet largement ignoré jusqu’à présent qui

a inspiré une action européenne dont il est difficile de connaître dès aujourd’hui le degré d’ambition. Les écueils rencontrés par la France ont aussi contribué à débroussailler le sujet, ce

qui permettra à l’Europe d’aller d’autant plus vite dans la mise en œuvre du règlement qui sera finalement adopté. Enfin, le président Macron a mis un terme à plusieurs grands projets

néfastes à l’environnement : le nouvel aéroport Notre-Dame-des-Landes, le projet de méga centre commercial Europacity ou encore l’exploitation minière Montagne d’Or située entre deux

réserves de biosphères dans la forêt guyanaise. Les associations de protection de la nature craignent cependant que certaines de ces décisions ne tiennent pas. Le refus d’exploitation de

Montagne d’Or n’a par exemple pas de fondement juridique solide à ce jour, faisant porter à l’Etat le risque de devoir indemniser le porteur de projet – qui dispose par ailleurs de soutiens

locaux en raison des emplois potentiellement créés par l’exploitation. Quant au triangle de Gonesse, les pressions sont fortes, dans une zone particulièrement mal desservie et touchée par le

chômage, de maintenir le projet de gare ferroviaire et de réaliser un projet qui pourrait ramener de l’emploi, au risque d’une part d’artificialisation. 1.2. SUREXPLOITATION DES ORGANISMES

VIVANTS Même si elle n’est pas le levier de surexploitation des organismes le plus important, la CHASSE constitue assurément l’un des sujets les plus visibles et les plus polémiques de ce

quinquennat. De nombreuses associations ont reproché au président de la République sa proximité avec les chasseurs, symbolisée notamment par la division par deux du montant du permis de

chasse. Elles reprochent par ailleurs au Gouvernement le fait que la France soit le pays européen avec la plus longue liste d’espèces chassables, avec notamment plus d’une soixantaine

d’espèces d’oiseaux dont une vingtaine sur la liste rouge des espèces vulnérables ou menacées. La mise en place en mars 2019 du comité d’experts sur la gestion adaptative des espèces a

cristallisé les tensions. Composé de six chercheurs académiques, deux experts de la Ligue de protection des oiseaux (LPO) et six personnalités proposées par la Fédération nationale des

chasseurs, ce comité a pour but d’éclairer le Gouvernement en s’appuyant sur des données scientifiques afin d’ajuster les prélèvements en fonction de l’état de conservation de chaque espèce.

Ce comité ne semble pourtant satisfaire ni les associations de protection de la nature qui soutiennent la gestion adaptative à la condition qu’elle ne concerne que les espèces en bon état

de conservation ; ni les chasseurs qui dénoncent « une majorité protectionniste qui veut qu’on ne chasse pas »[25] ; ni les scientifiques qui craignent que le comité ne serve « d’outil

politique pour faire accepter des décisions sans fondement scientifique »[26]. Ses avis n’ont par ailleurs pas a été pleinement suivis par le Gouvernement qui a à plusieurs reprises mis en

consultation ou pris des arrêtés allant au maximum des prélèvements recommandés voire les dépassant[27]. Cette nouvelle gouvernance de la chasse n’a ainsi pas encore fait ses preuves et, à

ce jour, échoué à réconcilier des points de vue fortement opposés. Elle a ainsi été marquée par plusieurs démissions au printemps 2021. Ces tensions se retrouvent également dans les

campagnes appelant à des journées sans chasse comme le font de nombreux pays européens[28] afin de limiter les conflits entre chasseurs et autres usagers de la nature (promeneurs, sportifs,

etc.) qui peuvent parfois conduire à des accidents dramatiques. La saison 2020–2021 a ainsi été marquée par 80 accidents de chasse dont 7 mortels, alors même que les activités cynégétiques

ont été limitées du fait des confinements[29]. Sur ce point, le Gouvernement n’a pas pris de mesure spécifique. Cependant, le terne bilan tiré par les organisations de protection de la

nature est à nuancer par les avancées de ce quinquennat en termes de régulation de la chasse des espèces vulnérables. Pour la première fois en 2020, le Gouvernement n’a pas prolongé la

chasse aux oies cendrées en février, alors que les gouvernements successifs la prolongeaient malgré son annulation par treize fois par le Conseil d’État au nom de la directive européenne sur

la protection des oiseaux. Cette même année, l’exécutif a décrété un moratoire sur la chasse à la glu, combat de longue date des associations. Pour la saison 2021–2022, il a interdit la

chasse à la tourterelle des bois, au courlis cendré ou encore à la barge à queue noire, trois espèces suivies par le CEGA. Combats historiques des écologistes qui considèrent que ces

victoires ont été « arrachées », ces décisions sont malgré tout à mettre au bilan de ce quinquennat. Autre enjeu d’exploitation du vivant : la GESTION DURABLE DES FORÊTS. Si le sujet semble

avoir été assez peu présent lors des premières années de mandat, 200 millions d’euros ont été prévus dans le plan de relance en faveur du renouvellement forestier, autour d’une trentaine

d’actions décrites dans la Feuille de route pour l’adaptation des forêts au changement climatique[30] publiée en décembre 2020 par le ministère de l’agriculture et de l’alimentation. Si

certains défenseurs de l’environnement dénoncent une « opération d’enfumage » visant « une accélération de l’industrialisation des forêts »[31], la plupart des parties prenantes semblent

satisfaites de la feuille de route. Elle prévoit ainsi à la fois des actions en faveur de la recherche, de l’adaptation, ainsi que de la structuration des filières amont et aval ; ce qui est

cohérent avec le scénario de référence de la Stratégie nationale bas carbone (SNBC) qui prévoit une augmentation du prélèvement de la ressource en bois principalement pour des usages à

longue durée de vie notamment dans la construction[32]. Sur ce sujet, le mandat a également été marqué par des débats très vifs sur l’avenir de l’Office national des forêts (ONF) dont les

effectifs diminuent continuellement depuis une dizaine d’année alors que l’organisme est très endetté. En juin 2021, la direction de l’ONF a annoncé la suppression de 475 postes

supplémentaires (sur 8 400) d’ici 5 ans[33]. Les syndicats et les ONG spécialisées dénoncent une privatisation progressive de l’ONF qu’ils jugent néfaste à ses missions de service public.

Enfin, on peut noter le lancement récent d’assises de la forêt et du bois formées de quatre groupes de travail réunissant toutes les parties prenantes de la filières[34]. Avec pour objectif

de rendre leurs conclusions en janvier 2022, elles visent à « garantir le rôle de la forêt et du bois dans l’atteinte des objectifs de neutralité carbone », « renforcer la résilience des

forêts et des écosystèmes forestiers, préserver la biodiversité et valoriser les services rendus par les forêts », « renforcer les capacités de valorisation de la ressource nationale par un

tissu industriel français diversifié et compétitif » et « rénover le cadre de concertation territoriale entre propriétaires forestiers et parties prenantes sur la gestion des forêts ». Si

ces objectifs sont positifs, on peut cependant s’interroger sur l’articulation de ces assises avec les éléments déjà publiés durant le mandat (feuille de route, rapport de la députée

Cattelot, …) ainsi que sur le calendrier, la marge de manœuvre pour l’adoption de nouvelles politiques sur le premier trimestre 2022 étant limitée du fait des élections présidentielles. 1.3.

POLLUTIONS Les enjeux de pollutions impactant fortement la biodiversité sont étroitement liés à la question polémique de l’usage des PESTICIDES. Sur ce sujet, deux éléments pèsent fortement

dans le bilan du quinquennat, même s’ils ne représentent qu’une faible part de l’usage des produits phytosanitaires : le recul, à l’automne 2020, sur les néonicotinoïdes ainsi que la

promesse non tenue de sortie du glyphosate. Sur ces deux points, le Gouvernement s’est confronté à la réalité des usages agricoles et à la difficulté de trouver des alternatives à certains

produits. Devant le déclin dramatique des populations d’abeilles, la loi Biodiversité de 2016 avait interdit l’usage des néonicotinoïdes, insecticides considérés comme « tueur d’abeilles »,

au 1er septembre 2018. Elle permettait cependant des dérogations par arrêté jusqu’au 1er juillet 2020[35]. Face à une crise de la filière de betteraves sucrières confrontée à la jaunisse

entrainant des baisses de rendements importantes en 2020, le Gouvernement a décidé de prolonger les dérogations possibles pour cette filière. Les acteurs de la protection de l’environnement 

ont dénoncé un recul environnemental majeur en critiquant une filière qui n’aurait pas cherché d’alternatives malgré l’interdiction qui arrivait ; alors que le Gouvernement a souligné sa

nécessité économique pour sauver la filière sucrière française ainsi que ses effets très limités puisque 90 % des usages des néonicotinoïdes restent interdits[36]. Sur le glyphosate,

l’histoire est assez similaire. En 2017, le président de la République annonce la sortie du glyphosate en France d’ici trois ans. Cependant, la mise en œuvre de cette promesse rencontre une

forte résistance des acteurs qui remettent en cause la dangerosité estimée de cette substance[37] ou la pertinence de son interdiction pour certaines pratiques, arguant par exemple qu’une

utilisation raisonnée du glyphosate dans le cadre d’une agriculture de conservation permet d’éviter de labourer la terre et ainsi de contribuer à conserver la biodiversité et le carbone dans

les sols[38]. Au final, l’exécutif a fait le choix d’interdire l’utilisation du glyphosate usage par usage à partir du moment où des alternatives satisfaisantes étaient disponibles. En

septembre 2020, il annonçait ainsi que 50 % des usages seraient interdit en 2021. Il est difficile de vérifier si cette proportion a été effectivement atteinte, cependant les données de

vente de glyphosate pour 2020 – qui peuvent être marquées par un effet de stockage par les agriculteurs anticipant une future interdiction – restent à un niveau similaire à la moyenne des

années précédentes[39]. Outre ces deux cas spécifiques, le quinquennat a poursuivi la stratégie basée sur le plan Ecophyto issu du Grenelle de l’environnement en visant l’objectif de réduire

de 25 % l’usage des pesticides d’ici à 2025, par rapport à 2009. Le bilan de ce plan ne fait pas l’objet d’une vision consensuelle entre ONG et syndicats agricoles – qui se rejoignent

cependant dans une critique unanime de la gouvernance du plan[40] – les premiers dénonçant un plan inefficace qui n’a pas permis la baisse de l’usage des pesticides alors que les seconds

remettent en cause les indicateurs de suivi utilisés. Malgré ces divergences, on peut noter selon le dernier conseil d’orientation et de suivi, que l’usage des pesticides (calculé en moyenne

sur les trois dernières années pour lisser les effets de stockage) a augmenté de 15 % entre 2009–2011 et 2017–2019[41], loin de la baisse de 25 % visée ; une incapacité du plan Ecophyto à

atteindre ses objectifs également soulignée par la Cour des Comptes en 2020[42]. Au-delà de l’échec du plan Ecophyto (non limité à ce quinquennat)[43], il faut mettre au bilan de cette

mandature la séparation des activités de vente et de conseil sur les produits phytosanitaires votée dans la loi EGALIM[44] et en vigueur depuis le 1er janvier 2021, demande de longue date

des ONG. Cette séparation permet d’éviter que la personne conseillant les produits phytosanitaires à utiliser – jusqu’ici principalement les coopératives ou négociants en produits

phytosanitaires – ait un intérêt économique à en recommander davantage. La mesure peine cependant à se mettre en place concrètement, la séparation capitalistique entre les activités de vente

et de conseil n’empêchant pas de nombreux vendeurs, historiquement souvent plus proches des agriculteurs, de continuer à prodiguer également les conseils[45]. Autre pollution d’origine

majoritairement agricole et présentant un danger pour l’environnement : les NITRATES. Elle est notamment à l’origine de phénomènes d’eutrophisation – dont les épisodes d’algues vertes en

Bretagne sont l’une des manifestations les plus connues – qui étouffent les milieux aquatiques et présentent des risques de toxicité pour la faune voire pour les êtres humains[46]. Le

quinquennat n’a pas été marqué par de grandes avancées sur ce sujet. Comme pour les pesticides, l’exécutif s’est appuyé sur les mêmes outils que lors des mandatures précédentes : le

programme d’action national nitrates (PAN) qui décline la directive européenne sur le sujet. Malgré des disparités régionales importantes, la qualité de l’eau ne s’améliore globalement plus

depuis le milieu de la décennie 2010, semblant indiquer que les actions mises en œuvre dans les PAN présentent une efficacité limitée. Concernant la déclinaison régionale bretonne du 6e PAN,

entré en vigueur durant ce quinquennat, le tribunal administratif de Rennes a par exemple récemment énoncé que « le renforcement des actions mises en œuvre demeure nécessaire afin de

restaurer durablement la qualité de l’eau en Bretagne, de limiter les fuites de nitrates à un niveau compatible avec les objectifs de restauration et de préservation de la qualité des eaux

et, ainsi que le soutient l’association requérante, de prévenir au maximum le phénomène des marées vertes. ». Enfin, alors que 88 % des nitrates sont dus à l’excès d’azote épandu dans les

champs, l’Autorité environnementale, dans un avis du 19 novembre 2021, porte un jugement très sévère sur le futur septième programme d’action nitrates : « Les adaptations prévues du PAN

visent moins à accroître son efficacité sur la réduction de la pollution par les nitrates qu’à en limiter les contraintes pour les agriculteurs au motif d’en favoriser l’appropriation. 

»[47]. Enfin, le bilan du quinquennat est marqué par une action forte dans la LUTTE CONTRE LA POLLUTION PLASTIQUE, menace en particulier pour la biodiversité marine. Dès avril 2018, dans la

Feuille de route pour l’économie circulaire[48], le Gouvernement se fixe l’objectif de « tendre vers 100 % de plastiques recyclés en 2025 ». Un objectif contesté par certains experts qui le

jugent impossible à atteindre car le plastique ne peut pas être recyclé à l’infini comme le verre. Ils craignent ainsi qu’il ne « détourne notre attention de toutes les autres mesures à

prendre […] pour réduire notre consommation de plastique »[49]. Le plan biodiversité[50] reprend néanmoins cet objectif parmi d’autres quelques mois plus tard comme l’une des modalités pour

atteindre la forte ambition de « mettre fin aux pollutions plastiques », en particulier en visant « zéro plastique rejeté en mer d’ici 2025 ». Ces stratégies prévoient ainsi, entre autres,

la suppression des douze produits en plastique à usage unique les plus présents en mer et sur les littoraux, l’expérimentation d’un dispositif de consigne en outre­‑mer, le déploiement de

nouvelles filières de responsabilité élargie du producteur (dites REP)[51] ou encore l’harmonisation des règles de tri sur le territoire ou des consignes de tri plus clairement indiquées sur

les emballages. La feuille de route pour l’économie circulaire et le volet plastiques du plan biodiversité préfigurent ainsi les dispositions portées ensuite dans les négociations

européennes dans le cadre de la révision de la directive sur les plastiques à usage unique[52]  et au niveau national dans la loi relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie

circulaire dite AGEC[53]. En effet, de nombreuses dispositions de la feuille de route ont été concrétisées par la suite dans l’un ou l’autre de ces textes. La loi AGEC a fait l’objet d’une

critique extrêmement forte de la part de certains observateurs en raison de l’objectif de fin des plastiques à usage unique à l’horizon 2040. Le débat s’est concentré sur la pertinence d’une

échéance aussi lointaine face à l’impérieuse nécessité de lutter aussi vite que possible contre les plastiques. De nombreux observateurs ont compris le terme de « plastique à usage unique »

comme les objets de consommation immédiate et de temps de vie très limité (pailles, touillettes, couverts en plastique…) ; alors que la loi porte sur l’intégralité des emballages plastiques

jetables, même si leur utilisation s’étend sur plusieurs semaines, mois voire années tels que les emballages alimentaires (barquettes de fruits et légumes, pots de yahourt, paquets de

charcuterie, tartinables frais, bouteilles de lait, etc.), les gels douche, shampooings ou tubes de dentifrice, les bouteilles de javel ou de lessives, e_t_c. En regardant autour de soi avec

cette grille d’analyse, d’aucuns réalisent alors le changement systémique que cela représente. Si le calendrier peut évidemment être discuté, il faut _a minima_ débattre de la même chose et

cela n’a pas été le cas sur cette mesure de la loi AGEC. Pour rendre crédible ce chemin vers la fin des plastiques à usage unique, la loi met en place une stratégie nationale pour la

réduction, la réutilisation, le réemploi et le recyclage des emballages plastiques à usage unique mise à jour tous les cinq ans et visant à déterminer concrètement les types d’emballages qui

seront interdits et à quelle échéance, afin que les filières puissent anticiper et généraliser les alternatives. Ce « plan quinquennal plastiques » à la fois crédibilise l’atteinte de

l’objectif en ce qu’il fixe des modalités pour qu’il ne reste pas un idéal de papier, mais le rend aussi très dépendant des futurs exécutifs qui pourraient en limiter la portée et abandonner

cet objectif lointain. La loi AGEC – dont la portée dépasse la simple pollution plastique – crée également une dizaine de nouvelles filières REP, entre autres sur les filtres de cigarettes

ou les jouets, renforce très fortement les amendes pour déchets sauvages, crée un indice de réparabilité pour les produits électroniques ainsi qu’un affichage environnemental sur les

principaux biens de consommation, ou encore instaure l’affichage de consignes de tri claires sur les emballages, comme prévu par la feuille de route. Concrètement, durant ce mandat une

douzaine de produits plastiques à usage unique ont été interdits ainsi que les emballages de certains fruits et légumes[54], un indice de réparabilité a fait son apparition pour éclairer les

consommateurs sur la facilité de réparation de l’objet électronique ou électroménager qu’ils s’apprêtent à acheter et 35 millions de Français bénéficient d’un tri simplifié en mettant tous

leurs emballages dans la même poubelle[55]. L’impact concret de ces dispositions sur la pollution plastique, notamment en mer, est cependant encore difficile à objectiver et les débats sur

la vitesse de sortie des emballages plastiques sont loin d’être réglés. 1.4. ASPECT TRANSVERSAUX Outre les politiques sectorielles ayant des impacts sur les grands leviers d’érosion de la

biodiversité, il est utile d’explorer le bilan du quinquennat en termes de FINANCEMENTS et de GOUVERNANCE. En ce qui concerne les FINANCEMENTS dédiés à la biodiversité, la société civile

persiste à dénoncer des moyens trop maigres. Le Conseil économique, social et environnemental (CESE) estime ainsi à « 1,265 milliard d’euros [le budget] directement ou indirectement consacré

à la biodiversité par l’État et ses opérateurs, soit moins de 0,4 % du budget de l’État »[56]. Le plan de relance accorde par ailleurs entre 600 millions d’euros (si l’on ne considère que

les actions directes) et 3,4 milliards d’euros (si l’on englobe les dépenses agissant sur les facteurs d’érosion, dont 1 milliard pour la lutte contre l’artificialisation et 1,3 milliard

pour la transition agricole)[57] à la protection de la biodiversité. Il finance notamment la plantation de haies en bordures de champs pour redonner des espaces de nichages aux espèces

sauvages ou la restauration de la continuité écologique du Rhin permettant entre autres aux saumons de remonter le fleuve pour se reproduire. Sur le volet gouvernance, il faut souligner la

création d’un nouvel établissement public, spécialement dédié à la protection et la restauration de la biodiversité en métropole et dans les Outre-mers : l’OFFICE FRANÇAIS DE LA BIODIVERSITÉ

(OFB). Opérationnel dès le 1er janvier 2020, cet établissement vient en réalité finaliser un travail de regroupement des opérateurs de préservation de la biodiversité amorcé par la loi

biodiversité de 2016 qui avait créé l’Agence française pour la biodiversité (AFB), opérateur unique né de la fusion de l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (Onema), de

l’Établissement public des parcs nationaux, de l’Agence des aires marines protégées et du groupement d’intérêt public ATEN (Atelier technique des espaces naturels). L’exécutif a ainsi

regroupé ce nouvel opérateur avec l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) en 2019 afin de « rapprocher les expertises complémentaires des établissements au service de

la reconquête pour la biodiversité, ainsi que de renforcer l’exercice de la police de l’environnement », de « gagner en lisibilité pour tous ses interlocuteurs et de mettre l’ensemble de ses

forces aux services d’orientations stratégiques convergentes » selon l’exposé des motifs de la loi portant création de l’OFB[58]. Si la création de l’établissement a éveillé la méfiance,

certains craignant que l’un ou l’autre des établissements historiques n’impose ses priorités dans ce nouvel ensemble, l’équilibre trouvé semble globalement satisfaire toutes les parties.

Comme pour d’autres politiques, les ONG et organisations syndicales soulignent cependant régulièrement des moyens qui ne seraient pas à la hauteur des ambitions de l’office[59]. Le CESE

jugeait ainsi en septembre 2020 que « les moyens et les effectifs alloués à l’OFB ne lui permettront pas de mener à bien l’ensemble de ses missions »[60]. La plus grande source d’inquiétude

des acteurs historiques de la protection de l’environnement réside cependant dans le PROCESSUS DE SIMPLIFICATION opéré sous cette mandature. Dans le cadre de sa politique d’attractivité et

de compétitivité, l’exécutif a en effet cherché à simplifier les démarches administratives pour les entreprises, notamment pour les installations industrielles. De nombreuses mesures

techniques ont ainsi été prises dans des textes successifs (loi pour un État au service d’une société de confiance[61] dite ESSOC, loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du

numérique[62] dite ELAN, loi d’accélération et de simplification de l’action publique[63] dite ASAP de 2020, ou encore décrets relatifs au droit de dérogation des préfets de 2017[64] et

2020[65], et décret de simplification de la procédure d’autorisation environnementale[66]). Les ONG de protection de l’environnement craignent que ces simplifications ne remettent en cause

certaines étapes assurant l’évaluation et la limitation des impacts environnementaux des projets considérés, voire qu’elles permettent la sortie de terre de projets néfastes à

l’environnement. Entre autres critiques, elles redoutent qu’un pouvoir croissant soit accordé aux préfets, considérés comme plus sensibles aux pressions locales[67]. Elles soulignent par

ailleurs le risque de la baisse des projets nécessitant une évaluation environnementale ainsi qu’une remise en cause de la démocratie environnementale locale. Plus largement, ces dernières

critiques peuvent se rapprocher de celles de « jupitérisme » et d’un pouvoir limitant le recours à la concertation avec les corps intermédiaires. Sur ce sujet de la simplification, le cas de

la construction d’entrepôts Amazon est représentatif des deux points de vue. D’un côté, un projet d’entrepôt en Loire-Atlantique sur une ancienne friche hospitalière a été abandonné par la

communauté de communes en raison d’une « accumulation de contraintes techniques et juridiques décalant largement le calendrier initial »[68], un cas symbolique pouvant justifier la recherche

par le Gouvernement d’une accélération des procédures. A l’autre bout du territoire, le tribunal administratif de Nîmes a annulé en novembre 2021 l’autorisation environnementale délivrée

par le préfet du Gard pour la construction d’un entrepôt sur des zones naturelles près du Pont du Gard. Cette décision[69] est motivée par le fait que le motif d’intérêt public majeur

invoqué, à savoir la création de 600 emplois selon Amazon, n’est pas suffisamment caractérisé pour déroger aux interdictions de porter atteinte aux espèces protégées et à leurs habitats.

Cette décision donne ainsi des arguments aux militants arguant d’un risque de voir prévaloir les intérêts économiques face aux enjeux écologiques. Bien que l’impact concret de ces

dispositions soit difficile à objectiver, que ce soit sur le volet de l’attractivité ou sur celui de l’environnement, il semble que le maintien de normes environnementales protectrices ne

soit pas une ligne rouge majeure de la démarche de simplification de l’exécutif. En témoigne la lettre de mission adressée à Laurent Guillot afin de le charger « de simplifier et d’accélérer

les implantations d’activités économiques en France en identifiant les leviers d’amélioration du fonctionnement des services de l’État, des autorités administratives et des collectivités 

»[70] – et ce après le rapport parlementaire du député Kasbarian, la création d’une mission interministérielle dédiée et les différentes lois déjà prises au cours du quinquennat. Dans ce

courrier n’apparaît aucune occurrence des mots « environnement », « climat », « nature » ou tout autre évocation des enjeux environnementaux. Le cadre de cette nouvelle mission ne donne

ainsi pas comme cadre que toute simplification devrait s’inscrire dans un principe de non-régression environnementale. * Sur les aspects de biodiversité, de nombreux autres sujets pourraient

évidemment être évoqués comme la gestion des stocks de pêche ou la politique agricole commune gérés au niveau communautaire ; la politique de l’eau ; la récente loi sur le bien-être animal

qui consacre la fin de la détention de cétacés dans les delphinarium et d’animaux sauvages dans les cirques, demande historique des associations de protection des animaux ; les questions de

l’ours, du loup ou des captures accidentelles de dauphins ; ou encore la réforme du code minier, chantier engagé depuis 2012 et considéré comme un « serpent de mer » finalement intégré à la

loi Climat et résilience qui permettra de le traiter par voie d’ordonnance. Ainsi, le bilan est finalement bien plus riche sur cette question que ce que certains observateurs relèvent et il

ne se limite pas aux sujets clivants que sont par exemple la chasse ou le glyphosate. Même si le mandat reste marqué, comme les précédents, par une approche très orientée vers les espèces et

leurs environnements, sans réelle réflexion systémique, peu de leviers d’érosion majeurs de la biodiversité auront été oubliés. Au contraire, un certain nombre de politiques innovantes ont

été lancées, faisant de la France une pionnière dans ces domaines. On peut cependant relever que leurs résultats peinent à se matérialiser sous ce quinquennat ou que les moyens alloués à

leurs mises en œuvre, qu’ils soient techniques, financiers, humains ou de portage politique, ne semblent pas toujours à la hauteur des ambitions affichées et peuvent faire craindre que

certains objectifs, bien qu’ambitieux sur le papier, ne soient pas atteints. 2. CLIMAT : UN QUINQUENNAT POUR RIEN ? 2.1. UN BILAN BIEN DOCUMENTE En matière de lutte contre le changement

climatique, l’efficacité des actions mises en œuvre durant ce quinquennat est bien documentée et il serait redondant d’en faire la description exhaustive ici. Pour commencer, il est utile de

rappeler que les objectifs de l’État pour baisser ses émissions de gaz à effet de serre de 40 % d’ici 2030 sont formellement définis à travers des budgets carbone pluriannuels

contraignants, et les orientations pour y parvenir dans la stratégie nationale bas carbone (SNBC)[71]. Instaurés par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte

(LTECV)[72] de 2015, ils sont définis par un décret signé par le premier ministre et l’intégralité des ministres concernés[73], après échanges entre les ministères et arbitrage de Matignon.

Il ne s’agit donc pas d’une simple stratégie de papier, ni d’objectifs représentant un idéal abstrait mais bien de cibles contraignantes que se fixe l’État et des grandes orientations pour

les atteindre. C’est en se basant sur ces décrets que les autorités judiciaires ont récemment condamné l’État pour n’avoir pas atteint ses objectifs passés (Affaire du Siècle) et risquer de

ne pas atteindre ceux de la prochaine décennie (affaire Grande‑Synthe)[74]. Il est tout d’abord possible de se référer aux rapports (annuels ou thématiques) du Haut Conseil pour le

Climat[75]. Son dernier rapport annuel (juin 2021[76]) souligne ainsi que, sur les 22 orientations prévues par la SNBC, une seule dispose de politiques publiques alignées avec les ambitions

et présente des objectifs qui seront probablement atteints (voir tableau ci-dessous). Selon ce rapport, des progrès ont été réalisés dans les secteurs de l’énergie, de l’industrie et des

bâtiments mais les baisses sont plus lentes qu’attendues dans l’agriculture et les émissions stagnent dans les transports. Au total, « les eff­orts actuels sont insuffisants pour garantir

l’atteinte des objectifs de 2030 [le rythme de baisse d’émissions devrait quasiment doubler pour y parvenir], et ce d’autant plus dans le contexte de la nouvelle loi européenne sur le climat

 ».